推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

陳錫文

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨巨大機遇，也面對許多重大挑戰(zhàn)。在一個13億多人口的大國推進城鎮(zhèn)化，沒有先例可循，不能照搬國外模式，必須按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要求，從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，把握好方向，積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，當前的首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進城常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在此基礎(chǔ)上，提高全體城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和生活質(zhì)量。加快推進戶籍制度改革，是推進新型城鎮(zhèn)化的重大任務之一。當前，深化戶籍制度改革，重點是落實好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)落戶的政策，主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題。要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎(chǔ)信息庫，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享，為城鎮(zhèn)編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制訂公共政策等提供依據(jù)。分類指導農(nóng)民工市民化，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。

戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關(guān)廣大人民群眾切身利益。要統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益訴求，突出重點、分步推進。加快戶籍制度改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要堅持自愿、分類、有序的原則。自愿，就是充分尊重農(nóng)民意愿，充分尊重群眾自主定居的權(quán)利，讓他們自己選擇，不搞強迫命令“逼”農(nóng)民進城，不能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”“被上樓”，切實維護好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。分類，就是從頂層設(shè)計上作出整體部署。各省、自治區(qū)、直轄市要因地制宜作出具體政策安排，由各地根據(jù)不同城市資源環(huán)境綜合承載能力，完善細化落戶標準，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城鎮(zhèn)落戶條件，形成明確、穩(wěn)定的定居預期。有序，就是優(yōu)先解決存量、合理引導增量，優(yōu)先解決本地區(qū)已進城常住人口落戶問題，優(yōu)先解決進城時間長、就業(yè)能力強、適應城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需求和市場競爭環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶問題。推進戶籍制度改革、促進進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，既要積極穩(wěn)妥，又要扎實有序，不刮風、不冒進、不搞運動。

實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋

建立居住證制度是人口管理制度的一大創(chuàng)新。常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工已成為我國城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的主體，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻，但在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房保障等方面仍未能享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?，工作和生活面臨諸多困難，城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在明顯的二元結(jié)構(gòu)矛盾。這些問題如果長期得不到妥善解決，對城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程都將產(chǎn)生不利影響。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，到2020年要努力解決1億左右已進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問題，其他已進城但未落戶的人口則要通過建立居住證制度來解決他們的基本公共服務問題。2015年的《政府工作報告》明確提出，“對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務”。實施居住證制度，是在現(xiàn)階段不同城鎮(zhèn)分類落戶的條件下逐步放寬對人口遷移限制的一種有益探索，是一項過渡性制度安排。實行居住證制度的目的，是建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務供給機制，為持證人提供與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜蘸捅憷?，特別是為那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口解決子女義務教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務等方面的實際困難。各級政府應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況積極創(chuàng)造條件，不斷擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，實現(xiàn)基本公共服務對城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，讓更多流動人口能夠融入城鎮(zhèn)，使他們對居住的城鎮(zhèn)更有歸屬感和認同感。

健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制

在我國國情下，農(nóng)村人口向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程將持續(xù)相當長時間。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)已達2.74億，約占全國人口總量的1/5，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍地與常住地大多并不一致，這使得現(xiàn)有的財政支出預算體制與各地常住人口的現(xiàn)狀不相吻合。實現(xiàn)在常住地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有活干、有學上、有房住、有保障”的目標，需要首先解決他們迫切需要的基本公共服務問題。這無疑需要龐大的公共財政資金支持。應逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)與支出責任相適應的制度體系，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付測算分配由戶籍人口向常住人口擴展，將現(xiàn)有主要針對城鎮(zhèn)戶籍居民的義務教育、社會保障、就業(yè)支持和保障性住房等基本公共服務擴大到已進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋。

當前，應重點抓好以下幾項工作：一是盡快研究完善省以下財政管理體制，加大對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)的財政補助和支持力度。在調(diào)整省以下收入劃分時，要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的因素，以增強吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多的城鎮(zhèn)提高基本公共服務的能力。二是督促地方建立省以下財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的增支因素，分配專項轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計算，切實緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財政支出壓力。三是加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支出成本的科學測算。完善有關(guān)統(tǒng)計分析工作，為健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的體制機制提供依據(jù)。此外，還要進一步創(chuàng)造條件，匯聚社會力量，開拓企業(yè)、民間資本參與提供公共服務的通道，引入市場主體和社會組織共同分擔公共服務支出，協(xié)同促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)

切實保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，對于提高農(nóng)民進城落戶積極性、順利推進戶籍制度改革、促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展至關(guān)重要。改革開放以來，隨著法律法規(guī)和政策體系的不斷完善，農(nóng)民的“三權(quán)”保障工作取得明顯進展。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要進一步維護好進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”。

當前，應重點做好以下工作：一是進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。抓緊出臺現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體辦法，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。加快推進和確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利保障的基礎(chǔ)體系。加強規(guī)范承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場及服務體系，健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準入和監(jiān)管制度。二是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點。今年，中央已經(jīng)部署分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點工作，明確提出在確保土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。要盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法，建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，特別是注意保障進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)被征收時得到公平合理補償，禁止剝奪進城落戶農(nóng)民獲得征地補償?shù)暮戏?quán)利。三是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有效保障進城落戶農(nóng)民集體收益分配權(quán)。探索農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，穩(wěn)步開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作。各項試點必須嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，防止侵蝕集體經(jīng)濟和農(nóng)民利益。引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。探索農(nóng)戶對“三權(quán)”的自愿、有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是急群眾之所急、想群眾之所想。完善住房保障制度，既要將符合條件的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障實施范圍，也要著力改善城鄉(xiāng)住房困難群眾的住房條件。當前，各類棚戶區(qū)群眾住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多;農(nóng)村困難群眾對住上安全住房的訴求強烈。改善住房困難群眾的住房條件是推進新型城鎮(zhèn)化過程中的一件大事。棚戶區(qū)改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和發(fā)展工程，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“壓艙石”。在經(jīng)濟發(fā)展面臨較大下行壓力的形勢下，棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)居民危房改造也是調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的重要抓手。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套、農(nóng)村危房1565萬戶，既有效改善了困難群眾的住房條件，也發(fā)揮了帶動消費、擴大投資的積極作用，促進了社會和諧穩(wěn)定。但也應看到，這與黨中央、國務院確定的改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標相比還有很大差距，任務依然十分艱巨，特別是在創(chuàng)新投融資機制、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還存在不少困難和問題。

當前和今后一個時期，應積極做好以下幾項重點工作：第一，加強城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。要切實做好土地征收、補償安置等前期工作，積極推進“棚改”貨幣化安置，縮短安置周期、節(jié)省安置費用，滿足群眾多樣化的居住需求。第二，加大農(nóng)村危房改造力度。要積極做好省級補助資金落實工作，統(tǒng)籌推進農(nóng)房抗震改造，確保改造后的住房符合建設(shè)及安全標準。同時，要加強農(nóng)房風貌引導和管理。第三，積極完善棚改區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施。努力實現(xiàn)配套設(shè)施與棚改區(qū)的安置住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。第四，大力創(chuàng)新投融資體制機制。要在統(tǒng)籌考慮地方財政承受能力的基礎(chǔ)上，制定適合本地區(qū)的管理辦法，推動政府購買“棚改”服務，不斷創(chuàng)新政府與社會資本合作模式，發(fā)揮開發(fā)性金融的支持作用，形成多元化“棚改”實施主體。