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    借增減掛鉤之策 解搬遷避讓之難 助項目建設(shè)之力

    2015-06-11 18:32:18魯習(xí)奎
    今日湖北·下旬刊 2015年12期
    關(guān)鍵詞:麻城耕地礦區(qū)

    魯習(xí)奎

    掇刀區(qū)麻城鎮(zhèn)位于荊門市南城郊,隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,建設(shè)用地需求不斷增加。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)方面,石膏開采雖然有一定的社會經(jīng)濟(jì)效益,但隨著開采年限的增加,礦區(qū)內(nèi)礦山開采誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害日趨增多,對礦區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶居住安全影響日益明顯。因此破解項目用地指標(biāo)制約與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷問題迫在眉睫。下面就麻城鎮(zhèn)“借增減掛鉤之策、解搬遷避讓之難、助項目建設(shè)之力”所作的相關(guān)努力作如下探討:

    一、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合雙結(jié)合的可行性

    (一)現(xiàn)實需求

    礦山因素:近年來,麻城鎮(zhèn)石膏資源開采因時間的推移,所能體現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)效益的助力作用逐漸弱化。因礦山開采已有四十多年的歷史,礦山開采區(qū)所誘發(fā)的地面塌陷、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害日益增多,由此造成對村民房屋的破壞越來越多,礦群矛盾呈多發(fā)或上升勢頭,礦區(qū)農(nóng)戶居住安全成了當(dāng)前礦區(qū)一大主要問題,礦區(qū)內(nèi)農(nóng)戶搬遷避讓勢在必為。項目建設(shè)因素:隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、招商引資等不斷深化,建設(shè)用地的需求呈剛性增長勢頭,但按照耕地保護(hù)的占補(bǔ)平衡要求,耕地的補(bǔ)充和增加也就成為了必須,以減少農(nóng)村建設(shè)用地來平衡城鎮(zhèn)增加的建設(shè)用地也成為了可能。

    (二)政策支撐

    對礦區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行搬遷避讓必然要進(jìn)行建設(shè)新的村民居住區(qū),針對農(nóng)村居民居住的分散特性以及面積超占現(xiàn)象突出的問題,《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》就成為了拆舊建新最有力的政策支撐,把適度建設(shè)集中居住,優(yōu)化公共設(shè)施及綠地,可以最大限度的增加耕地,減少農(nóng)村建設(shè)用地,為因經(jīng)濟(jì)需要而增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地提供了保障。

    (三)政府重視

    麻城鎮(zhèn)作為城郊,工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)集中之地,項目落戶逐漸增多,以石膏產(chǎn)業(yè)為龍頭的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈亟需轉(zhuǎn)產(chǎn)優(yōu)化,礦區(qū)矛盾集中,麻城鎮(zhèn)政府多次組織各部門研究對策,集思廣益,在向上級政府和部門爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目上做了一些有益的嘗試。

    (四)效果預(yù)測

    掇刀國土分局曾做過一次調(diào)查摸底,麻城鎮(zhèn)石膏礦區(qū)總面積為33.8平方公里,采空區(qū)面積約8平方公里,礦區(qū)內(nèi)村民總住戶有879戶,目前急需搬遷住房56戶,隨著開采區(qū)的擴(kuò)大,受影響需要搬遷的住房還會增加。

    二、可能存在的問題

    (一)資金瓶頸

    實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合雙結(jié)合,最大的問題是資金的來源,目前考慮來自兩個方面:一方面,經(jīng)調(diào)查礦區(qū)急需搬遷的農(nóng)戶只有幾十戶,這部分的資金礦山肯定會全額承擔(dān),還有礦區(qū)的其它農(nóng)戶,根據(jù)礦山開采的影響程度,礦山會部分承擔(dān)搬遷的資金。另一方面,來自于使用增減掛鉤土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)報批的建設(shè)項目所提取的專項資金,約8萬元/畝。根據(jù)測算,搬遷平均約需20萬元/戶(其中用于建新區(qū)建房15萬元/戶,公共設(shè)施及綠化約4萬元/戶,拆舊區(qū)復(fù)墾約1萬元/戶)。礦區(qū)住房全部搬遷總投資約17580萬元,周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項資金收入約9440萬元,礦山投資約4410萬元(56戶急需搬遷戶1120萬元,823戶間接影響戶3290萬元),資金差額約3730萬元。

    (二)拆舊界定

    對于礦區(qū)的受直接威脅急需搬遷的幾十戶來講,界定不存在問題,界定難點在于受間接影響的住戶,因為影響程度不同礦山所承擔(dān)的資金就會不同,如果一刀切由礦山承擔(dān),礦山不會同意,由村民承擔(dān)部分,村民寧可要礦山補(bǔ)償現(xiàn)金卻不會搬遷。還有一種情況就是礦區(qū)內(nèi)的因歷史原因形成的違章建房,或歷史建房未登記的住房,拆舊資金無法或者很難落實。

    (三)復(fù)墾實施

    拆舊地塊在復(fù)墾時,可能存在建筑垃圾的處理不到位影響耕地質(zhì)量問題。對建筑垃圾處理就現(xiàn)在的實踐來講,成本最低的是就地深埋,保證耕作層的厚度就成了復(fù)墾的關(guān)鍵,需要專項監(jiān)理。另一問題就是拆舊不徹底的問題,因為搬遷前,農(nóng)戶都是離承包地較近的地方散居,搬遷后距承包地會較遠(yuǎn),有的農(nóng)戶就會要求保留一定的看護(hù)房,這就會留下將來農(nóng)戶會再次侵占或擴(kuò)占耕地的隱患。

    (四)廉政風(fēng)險

    項目實施過程中,涉及到大額資金的流動和使用,因此有幾個環(huán)節(jié)會存在廉政風(fēng)險。一方面就是建新環(huán)節(jié),項目發(fā)包、資金審批、施工監(jiān)理、施工質(zhì)量。另一方面就是拆舊環(huán)節(jié),確保拆舊徹底、復(fù)墾實施到位等均可能涉及到相應(yīng)的問題。三就是制度的缺位,在市級層面上還沒有出臺增減掛鉤實施方面還沒有各環(huán)節(jié)、各程序、各部門職責(zé)等方面明確的制度規(guī)定。

    三、對策建議

    (一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌實施

    在探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合實施過程中,作為國土部門其實很困惑,有時增減掛鉤項目申報在國土部門,組織實施也在國土部門,矛盾糾紛也在國土部門,往往的結(jié)果就是費力費錢不討好、還討罵。因此還要引起地方政府重視,雖然經(jīng)過部門的不斷匯報和爭取,政府也引起了重視,但力度仍不夠。還需由政府主導(dǎo),統(tǒng)籌各部門力量,協(xié)同實施。做到項目申報與項目實施分離,項目實施與項目監(jiān)督分離,部門自驗和中介驗收分離,力爭做到搬遷拆舊消除隱患徹底、復(fù)墾耕地質(zhì)量到位、耕地增加數(shù)量真實有效、建新區(qū)質(zhì)量可靠,環(huán)境優(yōu)美。

    (二)資金整合,重點傾斜

    國家對農(nóng)村的惠農(nóng)及幫扶資金不可謂不多,比如土地整治、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利、村莊環(huán)境整治、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水等等,往往就可能會出現(xiàn)交叉可重疊使用的現(xiàn)象,極有可能造成資金浪費、使用效率低、行政成本增加等負(fù)面效應(yīng)。

    (三)明確程序,強(qiáng)化監(jiān)督

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合實施項目,可能涉及的部門較多,資金較大,因此從程序上應(yīng)突出“項目申報監(jiān)督提上來、項目實施沉下去”。

    項目申報監(jiān)督提上來:區(qū)級政府層面重在組織領(lǐng)導(dǎo)、程序設(shè)置、制度建立、資金統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)等方面;區(qū)級國土部門重在項目申報;區(qū)級財政部門重在資金統(tǒng)籌使用;區(qū)級紀(jì)檢監(jiān)察部門重在全過程監(jiān)督。

    項目實施沉下去:鎮(zhèn)級政府應(yīng)成立綜合實施辦公室,改變以往由“區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化辦公室”負(fù)責(zé)時,人手少,任務(wù)重,實施難的局面。具體分成拆舊實施、復(fù)墾實施、建新實施、資金協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等專班各施其職,確保項目上級政府和部門的監(jiān)督指導(dǎo)下實施。

    (作者系湖北省荊門市國土資源局掇刀分局麻城管理所所長)

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