完善我國(guó)公路收費(fèi)制度的若干思考

李雪琴

摘 要 公路屬于社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。我國(guó)于1984年12月確定了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的全國(guó)性公路建設(shè)政策。該政策實(shí)施30多年來(lái)，實(shí)現(xiàn)了公路交通的跨越式發(fā)展。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)環(huán)境的變化，我國(guó)現(xiàn)行公路收費(fèi)制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。本文擬從我國(guó)公路收費(fèi)制度的歷史發(fā)展著手，分析我國(guó)公路收費(fèi)制度存在的缺陷并提出相應(yīng)的完善建議，以期有益于我國(guó)的立法和司法實(shí)踐。

關(guān)鍵詞 公路收費(fèi)制度 缺陷 完善 監(jiān)管

一、 我國(guó)公路收費(fèi)制度的發(fā)展歷程

20 世紀(jì)80 年代初期，公路作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于公益事業(yè)，其資金由政府提供。但由于政府資金短缺造成公路建設(shè)發(fā)展緩慢，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了加快解決這一現(xiàn)狀，廣東省率先突破了公路建設(shè)完全依靠政府投資的傳統(tǒng)模式，引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“以路養(yǎng)路，以路建路”。1984 年1 月1日，我國(guó)內(nèi)地第一條利用貸款修建的收費(fèi)大橋——廣深公路中堂大橋在廣東建成，這標(biāo)志著我國(guó)公路開(kāi)啟了收費(fèi)歷程。在總結(jié)廣東省試行通過(guò)籌集資金或者貸款修建公路、橋隧并且對(duì)這些路橋收取車(chē)輛通行費(fèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1984年12月確立了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的全國(guó)性公路建設(shè)政策，這一政策沿用至今。1987年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》，這標(biāo)志著我國(guó)在法律上正式確立了公路收費(fèi)制度。隨著我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷發(fā)展，公路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)逐步形成，收費(fèi)公路也呈快速發(fā)展趨勢(shì)。但是，對(duì)于收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)條件卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控，1988年1月交通部和財(cái)政部以及國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型橋梁、隧道收取車(chē)輛通行費(fèi)規(guī)定》。

20世紀(jì)90年代之后，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，公路收費(fèi)制度也與從前有所不同。收費(fèi)公路不再僅僅局限于政府還貸型公路，經(jīng)營(yíng)性公路逐漸增多起來(lái)，同時(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)的出臺(tái)也進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)的收費(fèi)公路。1997年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)公路法》為“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策提供了法律依據(jù)。其中第六章對(duì)收費(fèi)公路的相關(guān)內(nèi)容作出了解釋說(shuō)明和具體規(guī)定。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了收費(fèi)公路的具體內(nèi)容，為我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展提供了更加充分的法律依據(jù)。 隨著收費(fèi)公路的不斷發(fā)展，公路收費(fèi)制度的不斷完善，為了降低公路使用者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，我國(guó)許多省份相繼取消了政府還貸型二級(jí)公路的收費(fèi)。同時(shí)，為了進(jìn)一步體現(xiàn)高速公路的公益性，我國(guó)于2012年確定了節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策，該政策規(guī)定今后每年有四個(gè)假期對(duì)于7 座及以下小型客車(chē)將實(shí)行免費(fèi)通行，這四個(gè)假期分別是春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)及其連休日。并且在2012年國(guó)慶節(jié)假期，該項(xiàng)惠民制度得到了首次實(shí)行，受到了社會(huì)的廣泛好評(píng)。

二、我國(guó)公路收費(fèi)制度存在的缺陷

在“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策實(shí)施30年來(lái)，截止到2014年底，我國(guó)已建成公路總里程446.39萬(wàn)公里，高速公路里程達(dá)到11.19萬(wàn)公里。①促成這樣發(fā)展奇跡的，正是我國(guó)的公路收費(fèi)政策。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)環(huán)境的變化，我國(guó)現(xiàn)行公路收費(fèi)制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：

（一）收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路界定不夠明確

根據(jù)我國(guó)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)的公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“發(fā)展非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則。但現(xiàn)實(shí)中并非如此，我國(guó)收費(fèi)公路在公路系統(tǒng)中所占的比重是很大的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程達(dá)到16.25萬(wàn)公里，占公路總里程的3.6%?？梢?jiàn)我國(guó)的收費(fèi)公路總量非常大，在全世界都是領(lǐng)先的。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“全部由政府投資或者社會(huì)組織、個(gè)人捐資建設(shè)的公路，不得收取車(chē)輛通行費(fèi)”，僅僅根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，我們無(wú)法了解到收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路之間的供給責(zé)任主體、供給方式和資金來(lái)源的清晰界定。這樣容易造成各方主體責(zé)任上的沖突，導(dǎo)致各種矛盾層出不窮。

（二）公路收費(fèi)的配套機(jī)制不合理

1、公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的不合理。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地依照該地實(shí)際情況制定。這就導(dǎo)致了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，這必然會(huì)影響公路收費(fèi)的公信力，同時(shí)也不利于全國(guó)公路網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。并且，我國(guó)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較世界來(lái)說(shuō)是很高的，但是與過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相匹配的卻是過(guò)低的承受力，這顯然不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如從2011年7月1日起，武漢市路橋隧通行費(fèi)征收方式由五座以下小轎車(chē)980元一年任意走的“年票制”收費(fèi)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)次收費(fèi)的“etc方式”。這在社會(huì)上引起很大的爭(zhēng)議，其中一大爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高。在該事件中，表面上看僅僅是收費(fèi)方式發(fā)生了變化，但實(shí)質(zhì)卻是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的成倍提高。誠(chéng)然收費(fèi)高固然會(huì)帶來(lái)一些控制交通流量等好處，但老百姓使用意愿也會(huì)降低，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2、公路收費(fèi)期限不合理。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)年限標(biāo)準(zhǔn)是：政府還貸型公路收費(fèi)期限不超過(guò)15～20年，而經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限不超過(guò)25至30年。但是反觀國(guó)外，國(guó)外收費(fèi)公路的收費(fèi)期限最短的為30至35年，有些期限長(zhǎng)的收費(fèi)公路的收費(fèi)期限甚至可達(dá)百年。對(duì)于收費(fèi)公路來(lái)說(shuō)，政府和經(jīng)營(yíng)者要在規(guī)定期限內(nèi)收回路橋建設(shè)成本，必然會(huì)通過(guò)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)完成。

3、經(jīng)營(yíng)性公路的準(zhǔn)出機(jī)制缺失。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路是按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定收費(fèi)期限的，但是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路的合理回報(bào)率，各項(xiàng)法律法規(guī)中均缺少明確的規(guī)定。所以出現(xiàn)了一些經(jīng)營(yíng)性公路在已經(jīng)收回投資并取得合理回報(bào)后仍然按照原來(lái)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)收費(fèi)的情況，這對(duì)于規(guī)范我國(guó)公路收費(fèi)制度是非常不利的。

（三）公路收費(fèi)缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管

公路收費(fèi)網(wǎng)是一個(gè)龐大而繁雜的系統(tǒng)，所以需要嚴(yán)格的監(jiān)管來(lái)確保收費(fèi)公路的正常合理運(yùn)行。但實(shí)踐中由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管而導(dǎo)致問(wèn)題頻現(xiàn)。

1、公路收費(fèi)站設(shè)置密度過(guò)大。對(duì)于我國(guó)收費(fèi)公路收費(fèi)站的設(shè)置，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中有著明確規(guī)定：“收費(fèi)公路收費(fèi)站的設(shè)置，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列規(guī)定審查批準(zhǔn)：（1）高速公路以及其他封閉式的收費(fèi)公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費(fèi)站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設(shè)置收費(fèi)站的除外。（2）非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里”。

2、公路超期收費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)。即使《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限有著明確規(guī)定，但是仍然有許多地方收費(fèi)公路的收費(fèi)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。如2013年12月，山東省政府發(fā)文明確15條政府還貸高速公路延長(zhǎng)收費(fèi)期限：其中6條原定收費(fèi)期少于15年的延長(zhǎng)至15年，其中9條收費(fèi)期滿(mǎn)15年再延期收費(fèi)一年。這種做法會(huì)加重民眾的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)對(duì)政府的不滿(mǎn)。

3、收費(fèi)制度制定過(guò)程不透明。當(dāng)今提倡政府決策公開(kāi)，制定決策須充分體現(xiàn)民意。但在收費(fèi)制度的制定與調(diào)整中，沒(méi)有充分綜合考慮收費(fèi)公路使用者的利益和消費(fèi)意愿，聽(tīng)證會(huì)形如虛設(shè)，以致各方利益不能夠協(xié)調(diào)。

（四）收費(fèi)公路的投融資方式單一

由于政府財(cái)政對(duì)公路建設(shè)投入的嚴(yán)重不足，各地的公路建設(shè)大多以貸款為主，利息和債務(wù)償還壓力巨大，以致于整個(gè)交通建設(shè)行業(yè)負(fù)債累累。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2014年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入達(dá)3916億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元，比2013年的661億元擴(kuò)大了910.1億元。②這些數(shù)據(jù)表明收費(fèi)公路虧損似乎已成常態(tài)。基于還貸的壓力，收費(fèi)公路必然會(huì)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)收費(fèi)期限，進(jìn)而造成一種惡性循環(huán)。

三、完善我國(guó)公路收費(fèi)制度的建議

（一）明確收費(fèi)公路與非收費(fèi)公路之間的界限

首先，我國(guó)公路建設(shè)應(yīng)重申“堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則。促進(jìn)收費(fèi)和非收費(fèi)兩個(gè)體系的建設(shè)，建設(shè)非收費(fèi)公路由政府財(cái)政撥款。適度控制收費(fèi)公路的規(guī)模，通過(guò)各種手段減少收費(fèi)公路建設(shè)的同時(shí)，也要保證收費(fèi)公路為用戶(hù)提供高品質(zhì)、高效率的服務(wù)。對(duì)于該原則，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則對(duì)其進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)非收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)與收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)發(fā)展，兼顧公平與效益。其次，對(duì)收費(fèi)公路與非收費(fèi)公路的界限進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)二者的供給責(zé)任主體、供給方式和資金來(lái)源進(jìn)行明確界定。

（二）完善公路收費(fèi)的配套機(jī)制

1、針對(duì)各地隨意收費(fèi)和制定過(guò)高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的亂象，國(guó)家應(yīng)該將公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的權(quán)限收回到中央政府，與公路收費(fèi)相關(guān)的法律應(yīng)由人大統(tǒng)一制定，防止亂收費(fèi)造成民眾對(duì)公路收費(fèi)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

2、延長(zhǎng)收費(fèi)期限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)公路收費(fèi)期限以降低過(guò)高的道路通行費(fèi)。收費(fèi)期限的設(shè)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政資金的充足情況以及公路所提供的服務(wù)水平的綜合情況進(jìn)行考慮和確定，而不應(yīng)是一刀切。收費(fèi)期限屆滿(mǎn)后，不應(yīng)再征收通行費(fèi)，公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)可以通過(guò)征收燃油稅的方式收取。適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還可借鑒日本公路收費(fèi)各種各樣的打折方法。如在高速公路上行使100至200公里的，超過(guò)100公里部分可以打七五折，超過(guò)200公里的，超過(guò)部分打七折。針對(duì)安裝了etc的車(chē)輛，根據(jù)車(chē)輛通行時(shí)段和使用頻率對(duì)這些車(chē)輛的通行費(fèi)進(jìn)行打折優(yōu)惠。這種方式能夠有效提升民眾對(duì)收費(fèi)公路的使用意愿。

3、確立經(jīng)營(yíng)性公路的準(zhǔn)出機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路的合理回報(bào)率作出明確且可行的規(guī)定，做到有法可依。

（三）加大公路收費(fèi)的監(jiān)管力度

1、加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)站的管理。對(duì)收費(fèi)站的設(shè)置應(yīng)嚴(yán)格按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行設(shè)置。對(duì)于違法設(shè)置收費(fèi)站現(xiàn)象，政府應(yīng)接受民眾的監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)利用媒體或者微信等網(wǎng)絡(luò)新方式曝光違法行為，對(duì)舉報(bào)違法行為的群眾給予獎(jiǎng)勵(lì)。民眾的監(jiān)督是非常嚴(yán)格的而且全面的，民眾為了維護(hù)自身的利益必定會(huì)積極配合，營(yíng)造出一種全民監(jiān)督的良好氛圍。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)該大力推動(dòng)etc的發(fā)展，降低收費(fèi)站的建設(shè)及管理成本。

2、加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)期限的管理。各級(jí)政府應(yīng)積極做好監(jiān)察工作，不定期檢查當(dāng)?shù)氐氖召M(fèi)公路是否存在超期收費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)于收費(fèi)期限已經(jīng)屆滿(mǎn)的收費(fèi)公路做好具體的統(tǒng)計(jì)，并錄入查詢(xún)系統(tǒng)以便于公眾查詢(xún)。

3、進(jìn)一步公開(kāi)收費(fèi)公路收支和還貸情況。應(yīng)將收費(fèi)公路的收支情況及還貸情況置于陽(yáng)光下，開(kāi)設(shè)微信或者微博公眾平臺(tái)，每年曬出收費(fèi)公路的賬單，接受公眾監(jiān)督，防止腐敗滋生。在制度的制定和調(diào)整中通過(guò)各種方式積極征集用戶(hù)的意見(jiàn)，提高公眾的參與度，充分考慮用戶(hù)需求，制定出科學(xué)合理的收費(fèi)制度。

（四）改革收費(fèi)公路的投融資體制

政府要改革收費(fèi)公路建設(shè)資金的投融資體制，實(shí)行銀行貸款、發(fā)行債券、吸收各種保險(xiǎn)金和養(yǎng)老金等多種投融資方式并重，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公路建設(shè)領(lǐng)域，以降低收費(fèi)公路的投融資成本。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路在國(guó)家財(cái)政允許的情況下應(yīng)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)，供民眾免費(fèi)使用。

注釋?zhuān)?/p>

①十二五”交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展綜述：高鐵提速中國(guó).http：//www.people.com.cn.2015年10月17日.

②交通運(yùn)輸部發(fā)布的2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2015年6月30日.

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（作者單位：湖北警官學(xué)院法律系）