政策執(zhí)行中的農(nóng)民認(rèn)同研究

吳陽(yáng)陽(yáng) 彭紅朝

摘要：公共政策與政策目標(biāo)群體之間的互動(dòng)關(guān)系，決定了公眾認(rèn)同在政策執(zhí)行中的重要地位。新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要平臺(tái)與載體，而作為政策對(duì)象的農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的效果有著最直接和最真實(shí)的感受。本文以輝縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為研究對(duì)象，通過實(shí)證研究來分析在政策執(zhí)行中影響農(nóng)民政策認(rèn)同的相關(guān)問題及阻礙，并提出增強(qiáng)農(nóng)民政策認(rèn)同的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策認(rèn)同；新型農(nóng)村社區(qū)

一項(xiàng)公共政策能否得以順利實(shí)施，保障政策目標(biāo)群體的利益，關(guān)鍵是看政策的執(zhí)行程度。在一系列的惠民工程中，作為政策對(duì)象的農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行效果有著最直接、最真實(shí)的感受，而政策效果又取決于農(nóng)民對(duì)公共政策認(rèn)同程度的高低。為了促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，政府要加強(qiáng)與政策對(duì)象的交流互動(dòng)，不斷提高政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同程度，獲得其心理上和行動(dòng)上的支持，積極參與到政策執(zhí)行的過程當(dāng)中。

一、政策認(rèn)同的內(nèi)涵

在公共政策研究領(lǐng)域，關(guān)于政策認(rèn)同的概念，肖明從認(rèn)同的主體角度進(jìn)行分析，認(rèn)為政策認(rèn)同就是政策執(zhí)行主體認(rèn)可和贊同政府所推行的政策，推而廣之，認(rèn)同政策制定主體及政策執(zhí)行者。桑玉成認(rèn)為政策認(rèn)同是一種態(tài)度傾向，“所謂政策認(rèn)同，即政策執(zhí)行者及其相關(guān)者表示出的對(duì)于政策的肯定、贊同和支持的態(tài)度傾向。”①楊永峰從政策本身出發(fā)，認(rèn)為政策認(rèn)同是指一項(xiàng)政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體認(rèn)可和接受的情況。

本文從政策執(zhí)行的構(gòu)成因素出發(fā)，認(rèn)為所謂政策認(rèn)同，是指政策在執(zhí)行過程中，政策的目標(biāo)群體在價(jià)值上認(rèn)同這種政策的可行性，并且在具體實(shí)際行動(dòng)中表現(xiàn)出對(duì)這種政策的支持。這種支持一方面是在價(jià)值上對(duì)該政策的肯定，另一方面政策執(zhí)行的客體還會(huì)將對(duì)這種政策的認(rèn)可內(nèi)化為一種具體的行為，從而使政策得到具體的執(zhí)行。目標(biāo)群體自身的因素以及政策方案、政策執(zhí)行主體、政策環(huán)境等都會(huì)影響農(nóng)民對(duì)政策在心理和行動(dòng)上的支持與配合，是對(duì)公共政策的一種心理態(tài)度和評(píng)價(jià)。

二、政策執(zhí)行中影響農(nóng)民認(rèn)同的阻礙分析——以輝縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為例

（一）農(nóng)民對(duì)政策內(nèi)容了解度低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策廣受農(nóng)民的歡迎，在農(nóng)民中的知曉度很高，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境。但該項(xiàng)政策的具體內(nèi)容到底包括哪些，農(nóng)民們很難說清楚。大多數(shù)農(nóng)民只是知道有新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這件事，但是對(duì)政策如何規(guī)定，如何實(shí)施等具體細(xì)節(jié)知之甚少。據(jù)訪談得知：

（受訪者，趙先生，男，夏峰社區(qū)農(nóng)民）

當(dāng)問及對(duì)該項(xiàng)政策具體內(nèi)容的了解程度時(shí)，他這樣說到，整體看電視聽廣播，都在宣傳新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的好處多，效果明顯。輪到自己，鄉(xiāng)里發(fā)的有文件，我們村里有自己的廣播，村干部拿到村里一廣播就宣傳了。有點(diǎn)文化的人還能大致聽聽，像一般的農(nóng)民只是知道在宣傳這項(xiàng)政策有多好，但對(duì)政策的具體內(nèi)容就不清楚了。還有的農(nóng)民從根本上就不接受這項(xiàng)政策，安土重遷，不想搬遷，也就更不樂意去具體了解這項(xiàng)政策了。

訪談中，對(duì)于異地聚居反對(duì)者占了不少比例，農(nóng)民的鄉(xiāng)土觀念依然十分強(qiáng)烈，安土重遷。鄉(xiāng)村是個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)民之間習(xí)慣于因?yàn)槭煜ざ嗷ソ煌穗H關(guān)系以熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為主。新型農(nóng)村社區(qū)不僅僅是一種物質(zhì)的居住形態(tài)，還是一種社會(huì)形態(tài)。雖然住進(jìn)了新社區(qū)，但在農(nóng)民的思想觀念還在某種程度上保留著傳統(tǒng)農(nóng)民的特點(diǎn)。另外，基層干部宣傳的過程中，也遇到不少阻礙。由于村干部的文化水平有限，對(duì)政策的理解度不夠，也就很難對(duì)農(nóng)民進(jìn)行講解，進(jìn)行說服教育，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制性現(xiàn)象。

（二）農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行主體認(rèn)同度低

縱觀既往，農(nóng)村發(fā)生的群體性事件都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是農(nóng)民對(duì)基層政府及其工作人員的不信任。主要表現(xiàn)為，從對(duì)某一或多個(gè)工作人員的質(zhì)疑發(fā)展到對(duì)某一級(jí)政權(quán)的不滿。政府許諾給農(nóng)民的事情不兌現(xiàn)，使農(nóng)民失去了對(duì)基層干部的信任。農(nóng)民們普遍認(rèn)為，“上級(jí)政府是好的，越往下越糟糕?！鄙霞?jí)政府的政策是有理論支撐的，在理論上是毋庸置疑的，而政策的執(zhí)行是由基層政府來做的，在執(zhí)行的過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。權(quán)力看似非常強(qiáng)大，但是在向下滲透的過程中是不斷弱化的。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)人之所以“雷聲大、雨點(diǎn)小”，甚至是“干打雷，不下雨，”并非是個(gè)人的道德水平低劣，而是某種體制機(jī)制在背后起作用。

在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中，要特別注意政策的執(zhí)行方式，更新治理理念，讓政策能夠順利的執(zhí)行。然而，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在農(nóng)村問題的關(guān)鍵在于，好的政策能否得到好的執(zhí)行。在政府增加投入以后，這些投入能否完完全全地惠及到農(nóng)民身上，而不是一層層流失。在政策的執(zhí)行過程中，下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)的指示往往是選擇性對(duì)待，有的執(zhí)行，有的不執(zhí)行，搞“土政策”，自行其是，導(dǎo)致政策變形走樣，政策執(zhí)行的結(jié)果與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容不一致。

（三）農(nóng)民的政策參與度低

在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中，農(nóng)民是否真正的參與到了政策的制定過程之中？宣傳標(biāo)語(yǔ)上明確寫出“發(fā)揮群眾主體作用，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)”，但是群眾的主體作用是否得以體現(xiàn)？

（受訪者：李先生，男，南李莊社區(qū)委員）

當(dāng)問及在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中農(nóng)民政策制定的參與度時(shí)，他回答說，新社區(qū)將來建成什么樣子，村委會(huì)也會(huì)專門召開會(huì)議讓村民們參加，還專門把設(shè)計(jì)圖紙貼出來讓村民們看。但是由于社區(qū)的規(guī)劃圖過于專業(yè)，以村民們現(xiàn)有的文化水平是根本看不懂的。大部分農(nóng)民都這樣想，既然是政府和設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的，看不懂也就罷了，也就默許了。然而住進(jìn)去之后卻發(fā)現(xiàn)存在不少問題。

由此可見，農(nóng)民的這種監(jiān)督是事后監(jiān)督，無法進(jìn)行事前和事中監(jiān)督。這種參與排斥是由于技術(shù)上的原因?qū)е碌?，所以農(nóng)民參與到政策的過程當(dāng)中需要有文化知識(shí)的支撐。從現(xiàn)實(shí)情況來看，政府在制定有關(guān)農(nóng)民問題的政策時(shí)，身為政策主體之一的農(nóng)民往往是被隔離在政策制定環(huán)節(jié)之外的。農(nóng)民沒有途徑來表達(dá)自己的真實(shí)想法，而往往很多官員認(rèn)為他們能夠代表農(nóng)民的意見，于是農(nóng)民總是處于莫名的“被代表”之中。久而久之，農(nóng)民習(xí)慣了沉默，參與意識(shí)也逐漸淡薄。

（四）政策本身不具有普適性

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)民帶來了環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高，所做出的成績(jī)是有目共睹的，但是有人歡喜有人憂。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要區(qū)別對(duì)待，不可按一個(gè)模板復(fù)制。有些政府部門操之過急，想要畢其功于一役；還有些部門缺乏創(chuàng)新意識(shí)，照抄照搬。輝縣的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搞得如火如荼，但各村的財(cái)力情況不同，經(jīng)濟(jì)收入也來源不同，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的模式就要因地制宜，不可復(fù)制挪用。

（受訪者：牛先生，男，孟莊鎮(zhèn)政府工作人員）

當(dāng)問及其對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的看法時(shí)，他回答，現(xiàn)在每個(gè)地區(qū)，特別是農(nóng)村這一塊的地區(qū)差異性比較大。其實(shí)對(duì)一些村莊來說，把村換成社區(qū)以后能夠節(jié)約土地，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，可以搞一些自己的特色經(jīng)濟(jì)，或者利用這些土地發(fā)展一些項(xiàng)目都可以。但是對(duì)家庭條件一般的老百姓來講，當(dāng)下還是沒有多少受益之處的。如果是經(jīng)濟(jì)條件特別好的地區(qū)，如南街村、南李莊絕對(duì)沒問題。但是現(xiàn)在正處于發(fā)展當(dāng)中，正處于埋頭奮進(jìn)的時(shí)候，別給農(nóng)民們制造壓力，但現(xiàn)在確實(shí)是憑空給他們制造了些麻煩。

可見，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)確實(shí)會(huì)節(jié)約土地，實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，改善居住環(huán)境，但還要綜合考慮各地的發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜引導(dǎo)政策的有效實(shí)施。

三、 增強(qiáng)農(nóng)民政策認(rèn)同的路徑選擇

（一）提升農(nóng)民的政策參與意識(shí)

由于農(nóng)民固有的保守思想 ，其對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度不高。而農(nóng)民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度一部分取決于其是否具有現(xiàn)代公民意識(shí)，公民意識(shí)是農(nóng)民參與社區(qū)管理的動(dòng)力所在。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民公民意識(shí)的培養(yǎng)，使農(nóng)民自愿、積極地參與到社區(qū)建設(shè)中來。另外，要進(jìn)一步擴(kuò)大公共輿論空間。只靠輿論的引導(dǎo)讓農(nóng)民向前看并不能很好地解決問題，應(yīng)擴(kuò)大公共輿論空間，形成制度化的表達(dá)路徑，并且這種輿論的表達(dá)應(yīng)該得到有關(guān)部門的積極回應(yīng)。

（二）提高基層政府的政策執(zhí)行力

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以往基層政府對(duì)某項(xiàng)政策的執(zhí)行方式及執(zhí)行效果會(huì)影響農(nóng)民的后續(xù)判斷，并且會(huì)對(duì)之后的政策產(chǎn)生抵觸心理。前面政策執(zhí)行的不好，農(nóng)民便會(huì)采取不信任的態(tài)度，不利于新政策的推行。政府部門應(yīng)該改變其執(zhí)行理念和政策執(zhí)行方式，關(guān)注農(nóng)民的切身需要，切不可把城市的拆遷方法簡(jiǎn)單的運(yùn)用到農(nóng)村，要尊重農(nóng)民意愿，不可存在強(qiáng)制性因素。

另外，政策執(zhí)行不應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向，應(yīng)以問題為導(dǎo)向。中國(guó)人民大學(xué)的謝明教授認(rèn)為，政策執(zhí)行就是政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。②而政策執(zhí)行的效果到底如何，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度怎樣呢？因?yàn)椴皇羌w搬遷，搬遷的原則是出于自愿，輝縣沒有搬遷的農(nóng)民居住分散，騰出來的土地就沒有辦法集中利用，無法規(guī)模復(fù)耕或流轉(zhuǎn)，這其中存在著政策異化現(xiàn)象。當(dāng)初建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的出發(fā)點(diǎn)，是為了節(jié)約土地資源，而現(xiàn)在讓大量拆遷后的土地閑置是極大的資源浪費(fèi)，有悖初衷。由此可以看出，政策的異化，最終會(huì)導(dǎo)致政策只為了一個(gè)最后的目的而執(zhí)行。政策執(zhí)行的結(jié)果與政策規(guī)劃的目標(biāo)之間存在差距，有執(zhí)行缺口是合理的，但是缺口不能太大。政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)一定要具有可操作性。目標(biāo)要由階段、有方面、有層次感。我們應(yīng)該以問題為導(dǎo)向，而不是以目標(biāo)為導(dǎo)向。以目標(biāo)為導(dǎo)向，容易導(dǎo)致實(shí)用主義和功利主義，應(yīng)該回歸客觀主義的自覺意識(shí)。

（三）完善農(nóng)民政策執(zhí)行監(jiān)督渠道

在認(rèn)同的達(dá)成方面，我們要遵循自下而上的思路，通過交往和對(duì)話，在尊重差異的基礎(chǔ)上，逐步協(xié)商，達(dá)到一種有序的狀態(tài)。現(xiàn)代治理理論，強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源于人們。監(jiān)督問責(zé)的主體不應(yīng)僅限于上級(jí)部門，而應(yīng)主要是民眾。因此，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，要完善好創(chuàng)新政策監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，更好地監(jiān)督政策的執(zhí)行和落實(shí)。當(dāng)代認(rèn)同危機(jī)的核心是核心價(jià)值觀的認(rèn)同危機(jī)，核心價(jià)值觀的樹立離不開良好制度的保證，同時(shí)需要監(jiān)督機(jī)制的有力支撐，使農(nóng)民的權(quán)益得到制度化的表達(dá)。

為了使民主監(jiān)督不流于形式，不走過場(chǎng)，第一，我們可以成立農(nóng)民監(jiān)督委員會(huì)，建立適合農(nóng)民監(jiān)督的硬性約束制度，提高民主監(jiān)督的權(quán)威性。可以在當(dāng)?shù)氐狞h員、退休干部等人員中選取委員會(huì)的成員，并規(guī)定其職責(zé)和權(quán)力。通過對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督完善，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡，積極配合完成各項(xiàng)工作。第二，在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中，要以農(nóng)民為主體，因此要組建體現(xiàn)農(nóng)民意志的農(nóng)民維權(quán)組織。只有使農(nóng)民組織起來，才能對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督，防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)搞形象工程。使政府部門將農(nóng)民維權(quán)組織的代表當(dāng)做協(xié)商對(duì)話的對(duì)象，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

（四）增強(qiáng)政策的科學(xué)性與可持續(xù)性

公共政策的制定過程中，也是政策制定者發(fā)揮價(jià)值理性的過程。在確定政策目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，確保公共利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜，突出各地特色，不可一個(gè)模式下來，照抄照搬。要充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境等，探索適宜的建設(shè)模式，一切從實(shí)際情況出發(fā)，制定適合本地區(qū)的新型農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施方案。因此，首先必須進(jìn)行深入的調(diào)研，系統(tǒng)評(píng)估當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋囊蛩?，就算是同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村的情況也不盡相同。應(yīng)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活生產(chǎn)的特點(diǎn)積極探索適合該地區(qū)的建設(shè)新思路，科學(xué)規(guī)劃。另外，由于各地情況的千差萬(wàn)別，可以適當(dāng)賦予當(dāng)?shù)卣块T適當(dāng)?shù)臋?quán)力和政策靈活性，可根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行適度的調(diào)整。對(duì)于已經(jīng)在實(shí)施的社區(qū)規(guī)劃，應(yīng)重新進(jìn)行審視，在控制和修建上要加以規(guī)范，保證政策的科學(xué)性和可實(shí)施性。（作者單位：1.河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院；2.河南尚筑建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司）

河南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新專項(xiàng)資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：Y1427099

注解：

①桑玉成.政策預(yù)期與政策認(rèn)同及其對(duì)于社會(huì)公正的意義[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2006（4）.

②謝明.政策分析概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：58.

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