隱性腐敗“為官不為”監(jiān)督機(jī)制研究

苗敬臣

摘要：“為官不為”，就是指政府官員做不到有效履職，在其領(lǐng)導(dǎo)崗位上未有所作為，也可理解為其行政過(guò)程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在很大的差距?！盀楣俨粸椤笔钦维F(xiàn)象的一種，其形成與官員思想境界及黨性修養(yǎng)有著密切的關(guān)系，但我國(guó)全面深化改革“三期疊加”的政治環(huán)境對(duì)其也有著深刻的影響。當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象被全社會(huì)廣泛關(guān)注，形成權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督、激勵(lì)、懲戒機(jī)制迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：“為官不為”；監(jiān)督機(jī)制；權(quán)責(zé)梳理

“為官不為”不是新問(wèn)題，但卻是當(dāng)下全黨、全社會(huì)極為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，從法律上解釋“為官不為”可以定義為行政不作為，即行政不作為是指行政主體及其工作人員負(fù)有法定的行政作為義務(wù)（包括依申請(qǐng)產(chǎn)生的作為義務(wù)和依職權(quán)產(chǎn)生的作為義務(wù)）并且能夠作為而在程序上未作為或未在一定期限內(nèi)及時(shí)作為，并且在程序上沒(méi)有意思表示或有意思表示卻沒(méi)有實(shí)際履行的違法行政行為。行政不作為表現(xiàn)為“五型”：“打盹型”，精神萎靡不振，遇事裝聾作??；“木偶型”，工作不推不動(dòng)，甚至推而不動(dòng)；“太極型”，有問(wèn)題左躲右閃，遇矛盾上推下卸；“比劃型”，用會(huì)議貫徹會(huì)議，以文件落實(shí)文件；“說(shuō)唱型”，動(dòng)口不動(dòng)手，務(wù)虛不務(wù)實(shí)。

行政不作為的產(chǎn)生根源包括利益的驅(qū)使、當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的不健全、封建思想作祟等，最主要的是目前對(duì)于行政不作為缺乏長(zhǎng)久有效的監(jiān)督。由于行政不作為具有違法性、消極性和隱蔽性，這一現(xiàn)象在短時(shí)間內(nèi)難以消除，其既會(huì)對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，也會(huì)帶壞黨風(fēng)、政風(fēng)和民風(fēng)，防治為官不為重在治本而非治標(biāo)。這就要致力構(gòu)建防治“為官不為”的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，形成久久為功的治理態(tài)勢(shì)。

因此，為了構(gòu)建防治為官不為長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面采取措施：

一、 提高思想認(rèn)識(shí)，將依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化形結(jié)合

“習(xí)李新政”以來(lái)，黨務(wù)、政務(wù)以及各個(gè)領(lǐng)域的辦事公開制度均得到不斷完善，黨和各級(jí)政府逐步推進(jìn)決策公開、管理公開、結(jié)果公開。積極推行權(quán)力清單制度，這樣各級(jí)政府官員的責(zé)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)也成為人民群眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮自上而下的壓力系統(tǒng)并結(jié)合人民群眾監(jiān)督系統(tǒng)，逐步克服當(dāng)前存在的庸政、懶政、怠政思想，逐漸減少做一天和尚撞一天鐘的消極懈怠思想。其中完善政府官員分類標(biāo)準(zhǔn)、廓清權(quán)責(zé)關(guān)系、下放和削減審批權(quán)，既能夠減少權(quán)力腐敗，也能夠避免權(quán)力因?yàn)闆](méi)有規(guī)范而亂作為和不作為。

眾所周知，多數(shù)組織都是圍繞肯定與懲罰這一框架運(yùn)行。政府官員依法行政、規(guī)范用法的激勵(lì)機(jī)制的形成與否，確立了現(xiàn)有政治生態(tài)未來(lái)之發(fā)展趨向。政黨現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一就是黨建的制度化水平，把黨內(nèi)的法規(guī)體系逐步納入依法治國(guó)這一戰(zhàn)略中，是十八屆四中全會(huì)的一項(xiàng)重要成果。在理論和實(shí)踐中凸顯了黨內(nèi)制度與國(guó)家法律體系在法理和價(jià)值邏輯上的相結(jié)合。同時(shí)也表明，黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)、有效的運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)黨的現(xiàn)代化所必需的。

現(xiàn)實(shí)需要針對(duì)“為官不為”這一政治怪像加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行政過(guò)程進(jìn)行約束和激勵(lì)。確保領(lǐng)導(dǎo)干部在日臻完善的制度框架范圍中科學(xué)行使權(quán)力，保障用權(quán)安全。所以，制度建設(shè)最關(guān)鍵的就是將權(quán)責(zé)關(guān)系理清。目前我國(guó)政府正在對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行梳理，逐步落實(shí)各級(jí)地方政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，這是克服“為官不為”和“為官亂為”的基礎(chǔ)與前提。

二、強(qiáng)化管理監(jiān)督，制度激勵(lì)與精確考核形結(jié)合

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度體系和與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)。所以在改革日益深化的過(guò)程中，制度性障礙和技術(shù)性變革是逐步完成中央提出的削減和下放審批權(quán)這兩項(xiàng)任務(wù)的巨大阻礙。在日趨復(fù)雜的環(huán)境中，制度不健全引發(fā)了諸多不確定性，導(dǎo)致政府官員逐漸傾向于回收權(quán)力。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要求權(quán)力配置資源具有權(quán)威性及利益性，又促使許多政府官員重新采取行政手段解決新出現(xiàn)的問(wèn)題，顯得無(wú)法適應(yīng)新的治理路徑和治理方式。在這段時(shí)間，某些個(gè)別政府官員利用制度不完善和監(jiān)管不到位以權(quán)謀私，加劇了權(quán)力運(yùn)行的混亂。

因此，針對(duì)“為官不為”這一現(xiàn)象，制度安排要有權(quán)力運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制作保障，用制度約束領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)，讓政府官員敢用權(quán)的同時(shí)用好權(quán)，最大發(fā)揮權(quán)力的正能量；另外，依據(jù)制度運(yùn)行規(guī)范權(quán)力，將黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、人民監(jiān)督三者相結(jié)合，做到有效監(jiān)督，從而避免以權(quán)謀私和權(quán)力旁溢。也可以說(shuō)，制度的規(guī)范運(yùn)行，要能肯定并保障政府官員合理合法的利益。新的時(shí)期黨的宗旨突出強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要有無(wú)私奉獻(xiàn)精神，這既是中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)這一黨性決定的，也是黨獲得廣大群眾支持認(rèn)同的先決條件。這里所強(qiáng)調(diào)的肯定并不是指向新加坡政府那樣高薪養(yǎng)廉，高薪養(yǎng)廉可以作為一個(gè)理想的假設(shè)，但是對(duì)于那些“老虎蒼蠅”來(lái)說(shuō)，即使再高的薪酬也難以填滿他們的貪欲。但對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，適當(dāng)增加薪酬保障其長(zhǎng)期為黨和人民服務(wù)后能夠更有尊嚴(yán)地生活，這是讓干部尤其是基層干部為官愿為、造福一方的重要激勵(lì)舉措。

三、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神

“為官不為”在一定程度上放映了信仰缺失和紀(jì)律松弛，更是一個(gè)政黨在思想上保持統(tǒng)一必須克服的問(wèn)題。當(dāng)前正是全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，黨的先進(jìn)理念和目標(biāo)任務(wù)能否經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)干部的努力，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥贫瓤蚣軆?nèi)可操作的方針政策，進(jìn)而成為管理黨的有效行動(dòng)，代表著著執(zhí)政黨現(xiàn)代化能力和水平?？傊?，黨和國(guó)家的政策只有通過(guò)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用和廣大人民群眾的積極參與才能得到具體落實(shí)。因此，需要通過(guò)有效的作風(fēng)建設(shè)來(lái)形成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。

所謂廉政就是指權(quán)力主體遵紀(jì)守法、廉潔奉公。廉政意味著政府官員敢于擔(dān)當(dāng)、勤于政務(wù)、為官有為，即廉政必然要否定和克服“為官不為”現(xiàn)象。美國(guó)法學(xué)家的霍姆斯在他的《法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)—霍姆斯個(gè)人文集》中列出4類20種腐敗形式，其中排在第一位的就是由于自身原因故意脫離崗位、躲避責(zé)任、不作為和設(shè)置障礙。具體包括：視而不見；因?yàn)閭€(gè)人利益拒絕配合調(diào)查，甚至妨礙調(diào)查；為了私人既得利益越過(guò)規(guī)定的程序等。

因此，為了更好地進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)，需要加大力度堅(jiān)決打擊“靠山吃山、靠水吃水”的腐朽思想，將那些為發(fā)財(cái)而當(dāng)官，無(wú)好處可撈就庸政、懶政的人踢除出黨的領(lǐng)導(dǎo)崗位。與此同時(shí)，力爭(zhēng)讓各級(jí)政府官員在組織文化以及思想價(jià)值層面形成為為官一任、造福一方、為官須有為的從政道德風(fēng)尚。監(jiān)管部門和職能部門要引導(dǎo)各級(jí)政府官員認(rèn)識(shí)到“為官不為”本身就是一種腐敗，是違法行為。

四、建立健全完善科學(xué)的干部選拔任用機(jī)制，培育優(yōu)良的政治生態(tài)

從以往完善黨內(nèi)政治生態(tài)的經(jīng)驗(yàn)看，“為官不為”這一問(wèn)題的緩解與優(yōu)秀干部的有效使用是密切相關(guān)的。因此及時(shí)發(fā)現(xiàn)、提拔那些真正在群眾中口碑好、威望高、有真知灼見的政府官員并根據(jù)其能力合理安排任用顯得尤為重要，這樣有利于降低和減少政府官員不作為和亂作為現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)全面深化改革已進(jìn)入深水區(qū)，確保那些全心全意為黨、為國(guó)、為民做實(shí)事、為老百姓發(fā)家致富而鞠躬盡瘁的各級(jí)政府官員安排到其能勝任的崗位上，是國(guó)家正常運(yùn)行、黨的價(jià)值目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)重要一環(huán)。

所以構(gòu)建完善的注重實(shí)績(jī)、追求實(shí)效、利于民生的政府官員績(jī)效考核體系，通過(guò)健全人才選拔任用體制，形成信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)的政治生態(tài)，既是解決不作為、亂作為現(xiàn)象的重要舉措，也是培育優(yōu)良政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)黨的信任與支持制度化的必然選擇。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

項(xiàng)目基金：2015年河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（一般課題）

參考文獻(xiàn)：

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