公務(wù)員工資改革，只是剛開(kāi)始

蘇海南

歲末年初，公務(wù)員工資改革正式啟動(dòng)，邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

首先，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議確定了縣以下公務(wù)員建立“職務(wù)與職級(jí)并行制度”。這將在職務(wù)之外開(kāi)辟非當(dāng)“長(zhǎng)”的公務(wù)員的職級(jí)晉升通道，這一對(duì)公務(wù)員制度的完善之舉，為進(jìn)一步改進(jìn)公務(wù)員工資制度提供了人事制度支撐。

接下來(lái)，“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)”思路成為現(xiàn)實(shí)，公務(wù)員建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與企業(yè)職工處于同一制度框架，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌。配合養(yǎng)老并軌改革，涉及公務(wù)員、事業(yè)單位人員的基本工資調(diào)整方案已經(jīng)下發(fā)到各單位。

盡管這一輪的公務(wù)員工資改革，主要聚焦在基本工資調(diào)整上。但需要指出的是，基本工資調(diào)整絕不是單純漲工資，它只是公務(wù)員工資改革的第一步，即調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，提高基本工資比重。

還必須看到，公務(wù)員工資制度改革作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然已經(jīng)起步，但接下來(lái)還有很多問(wèn)題需要研究，并進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)員工資制度其他方面的改革。

工資高低之辯

根據(jù)本輪公務(wù)員工資改革，基本工資實(shí)現(xiàn)了普遍上調(diào)，從絕對(duì)數(shù)字看，有的媒體報(bào)道基本工資上漲60%多，其實(shí)，那只是根據(jù)網(wǎng)上流傳的所謂最高級(jí)別的正國(guó)級(jí)官員基本工資從7020元增至11385元，把新的基本工資標(biāo)準(zhǔn)減去原標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)果。這一基本工資標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，會(huì)帶來(lái)基本工資水平一定幅度的增長(zhǎng)，但并不代表實(shí)際工資水平的同幅度增長(zhǎng)，因?yàn)榛竟べY的增額有很大一部分是由津貼補(bǔ)調(diào)整過(guò)來(lái)的。

由于公務(wù)員一般都具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷，需通過(guò)考試選拔進(jìn)入政府部門(mén)，屬于白領(lǐng)，因此人員素質(zhì)較高。同時(shí)，公務(wù)員從事社會(huì)管理、公共服務(wù)工作，其工作從整體上看要求也較高。

因此，按照國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的通行做法，公務(wù)員工資水平一般均高于社會(huì)平均工資，如加上福利待遇等，其全部收入水平處于社會(huì)平均收入水平中等偏上位置。

中國(guó)的情況也是這樣。從上世紀(jì)90年代特別是近十多年來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，除2011年、2012年外，公務(wù)員工資水平均高于所有企業(yè)平均工資和國(guó)有企業(yè)平均工資，與國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的相同口徑比例關(guān)系近似。

更進(jìn)一步分析，基于2011年、2012年國(guó)家公務(wù)員平均工資開(kāi)始低于國(guó)有企業(yè)平均工資，且全部公務(wù)員與全部企業(yè)平均工資的差距，也由以往10%以上縮小到只有5%-2.6%這一情況，可以判斷當(dāng)前公務(wù)員工資制度內(nèi)的工資水平是低于中等偏上定位的。再加上2006年后國(guó)家一直沒(méi)有統(tǒng)一安排公務(wù)員漲工資，通過(guò)改革適當(dāng)提高公務(wù)員工資是有道理的。特別是在今年公務(wù)員實(shí)行養(yǎng)老金并軌，需要個(gè)人繳納8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情況下，為了保證公務(wù)員拿到手的工資不縮水，相應(yīng)增加公務(wù)員工資也是很有必要的。

然而，公眾的認(rèn)知卻似乎與以上實(shí)際情況不符。原因在于，近些年有些地方自行安排增加了津補(bǔ)貼，個(gè)別機(jī)關(guān)仍分福利房。因此，不少人認(rèn)為，公務(wù)員收入水平是高于企業(yè)人員的。

但應(yīng)看到，不同地區(qū)、部門(mén)、層級(jí)的公務(wù)員，其工資和全部收入很不平衡，相互之間實(shí)際差距也較大。

所以，可作出這樣的判斷，國(guó)家規(guī)定的公務(wù)員工資制度安排的水平總體不高，公務(wù)員實(shí)際收入有高于企業(yè)同類(lèi)人員的，也有許多低于企業(yè)同類(lèi)人員的，特別是基層公務(wù)員的收入大多數(shù)是偏低的。隨著深化公務(wù)員工資制度改革，進(jìn)一步清理整頓公務(wù)員津補(bǔ)貼，規(guī)范公務(wù)員福利待遇和工資分配行為，同時(shí)抓好相關(guān)配套改革，將能夠使公務(wù)員工資水平處于一個(gè)合理的水平。

公務(wù)員一般都具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷，需通過(guò)考試選拔進(jìn)入政府部門(mén)，屬于白領(lǐng)。圖為中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)公務(wù)員招錄筆試考點(diǎn)，考生正在排隊(duì)進(jìn)入考場(chǎng)。

改革第一步

公務(wù)員工資改革的首要任務(wù)是要調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，即提高基本工資比重，降低津補(bǔ)貼的比重。這也是本輪公務(wù)員基本工資調(diào)整方案所要完成的任務(wù)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公務(wù)員職務(wù)工資、級(jí)別工資之和（即基本工資）大約只占公務(wù)員全部工資的30%左右，其余70%為各種津補(bǔ)貼，這是極不合理的，根本違背工資分配的一般規(guī)律。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央根據(jù)各地區(qū)物價(jià)、收入水平情況不同，劃分出不同地區(qū)類(lèi)別，并據(jù)此安排不同地區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放后，取消了地區(qū)類(lèi)別，又實(shí)行地區(qū)財(cái)政分灶吃飯，不少地方自行安排津補(bǔ)貼的增長(zhǎng)，進(jìn)而使財(cái)政收入高的地區(qū)與財(cái)政收入低的地區(qū)津補(bǔ)貼收入懸殊。

因此，調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的過(guò)程，也是進(jìn)一步清理整頓津補(bǔ)貼的過(guò)程。此次國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的公務(wù)員基本工資調(diào)整方案，其主要內(nèi)容就是上調(diào)基本工資的標(biāo)準(zhǔn)，下調(diào)津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)這種“此消彼長(zhǎng)”，實(shí)現(xiàn)調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的改革目標(biāo)。同時(shí)，下一步需要把各地所有津補(bǔ)貼都納入整頓監(jiān)管范圍。

但是，這次基本工資調(diào)整，并沒(méi)有完全建立健全與職務(wù)職級(jí)并行制度相對(duì)應(yīng)的工資待遇制度，特別是沒(méi)有明確地區(qū)附加津貼等制度如何安排。而這些安排對(duì)于鞏固并促進(jìn)工資結(jié)構(gòu)調(diào)整到位十分重要。

一方面，地區(qū)附加津貼制度按照地區(qū)居民收入、物價(jià)等差異，調(diào)整不同地區(qū)公務(wù)員的收入，保證他們?cè)诋?dāng)?shù)氐纳钏剑帜軌虬训貐^(qū)之間的工資差距控制在合理范圍之內(nèi)。另一方面，艱苦地區(qū)津貼和特殊崗位津貼也有利于保持在較為艱苦環(huán)境下或特定工作崗位公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。

這說(shuō)明，接下來(lái)仍有許多繼續(xù)深化改革的工作需要做。

完善制度和機(jī)制

完善公務(wù)員工資制度，就要配合建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度，建立健全相應(yīng)的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造一個(gè)當(dāng)官不當(dāng)官都能夠按有關(guān)程序和要求分別晉升職級(jí)的雙通道制度，讓那些雖未當(dāng)官但承擔(dān)任務(wù)重、個(gè)人能力強(qiáng)、所做貢獻(xiàn)多的一般公務(wù)員，也能夠與當(dāng)官的一樣晉升職級(jí)，領(lǐng)取與同職級(jí)當(dāng)官者差不多的工資。

比如，如何合理安排與各級(jí)職務(wù)相對(duì)應(yīng)的職級(jí)，同時(shí)如何合理安排與職級(jí)相匹配的工資標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，將是完善公務(wù)員工資制度的重要內(nèi)容之一。目前，這項(xiàng)改革已經(jīng)由中央深改組明確，可以預(yù)想，在經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后，將被逐步推開(kāi)。

公務(wù)員工資制度改革的另一任務(wù)，就是要建立健全工資運(yùn)行機(jī)制，包括調(diào)查比較機(jī)制、決定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制以及宏觀調(diào)控機(jī)制。其中，調(diào)查比較機(jī)制就是《公務(wù)員法》規(guī)定的對(duì)“企業(yè)相當(dāng)人員”的“工資水平調(diào)查比較”，將其“結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”的機(jī)制。這里，“企業(yè)相當(dāng)人員”應(yīng)該界定為“企業(yè)管理人員”，因?yàn)閮芍ш?duì)伍的工作性質(zhì)、特點(diǎn)是基本相同的，具有可比性，國(guó)際上也基本是采取與企業(yè)管理人員工資水平橫向比較的方法。

健全正常調(diào)整機(jī)制就是要改變目前工資調(diào)整無(wú)規(guī)律的狀況，使公務(wù)員工資水平隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、比照追隨企業(yè)管理人員工資水平和物價(jià)變動(dòng)等相應(yīng)及時(shí)調(diào)整。本輪基本工資調(diào)整方案已經(jīng)明確，建立公務(wù)員工資動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，原則上每年或每?jī)赡暾{(diào)整一次。調(diào)整的依據(jù)為同期物價(jià)上漲幅度，以及同期企業(yè)在崗職工工資增長(zhǎng)率等因素。

在這樣的制度之下，準(zhǔn)確地進(jìn)行企業(yè)職工的工資統(tǒng)計(jì)就顯得十分重要。目前，中國(guó)的工資調(diào)查雖尚不完善，但已在向前推進(jìn)。由人社部組織的薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度已經(jīng)試行了五年，目前正在繼續(xù)健全完善，使得調(diào)查結(jié)果逐步與真實(shí)情況靠攏。如果未來(lái)更加完善，將為今后公務(wù)員工資調(diào)整提供更可靠的數(shù)據(jù)支撐。

此外，還需要明確公務(wù)員工資的決定機(jī)制，也就是公務(wù)員工資調(diào)整采取何種程序、由誰(shuí)批準(zhǔn)。比如明確目前由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院依據(jù)調(diào)查比較結(jié)果決策，并研究今后是否應(yīng)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。同時(shí)，需要建立健全宏觀調(diào)控機(jī)制，將公務(wù)員全部收入納入國(guó)家監(jiān)管范圍，堅(jiān)決糾正違反國(guó)家規(guī)定的分配行為。今后，如有省區(qū)市超出國(guó)家規(guī)定自行安排調(diào)整公務(wù)員工資的，應(yīng)依法依規(guī)接受處罰。

配套改革需推進(jìn)

正因?yàn)楣珓?wù)員工資改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，配套改革的推進(jìn)，是其順利實(shí)施的保證。作為一項(xiàng)重要的配套改革，公務(wù)員社保制度的改革已經(jīng)開(kāi)始。

在養(yǎng)老金并軌前，公務(wù)員和事業(yè)單位人員無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，便可在退休后獲得相當(dāng)于退休前工資80%-90%的養(yǎng)老金，與企業(yè)職工養(yǎng)老金近45%的替代率相比，其養(yǎng)老金待遇相當(dāng)優(yōu)厚。如果在這時(shí)給公務(wù)員漲薪，公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老金之間的差距勢(shì)必會(huì)被進(jìn)一步拉大，加劇公眾的不滿情緒。

今年養(yǎng)老金并軌后，公務(wù)員工資調(diào)整就順理成章了，并軌使在職公務(wù)員工資與退休公務(wù)員待遇脫鉤，這是一個(gè)非常關(guān)鍵的條件。原來(lái)公務(wù)員工資與退休金之間的直接聯(lián)動(dòng)關(guān)系被減弱后，在職公務(wù)員的工資改革就少了很多限制。

并軌后的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然擁有與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣的制度框架，但是二者將分賬運(yùn)行。這應(yīng)是出于兩個(gè)考慮，一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的資金來(lái)源不同，前者是來(lái)自財(cái)政，后者是自行繳費(fèi);二是公務(wù)員養(yǎng)老金有很多的歷史欠賬，分賬運(yùn)行可以避免將公務(wù)員的養(yǎng)老金缺口壓力被轉(zhuǎn)移到企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上。

公務(wù)員養(yǎng)老基金目前壓力不大，但由于公務(wù)員以往沒(méi)有交費(fèi)，未來(lái)如做實(shí)個(gè)人賬戶，可能會(huì)面臨很大的資金缺口，如何應(yīng)對(duì)，是否要實(shí)行名義個(gè)人賬戶制度，都是接下來(lái)需要研究的問(wèn)題。

除此之外，還有其他多層次的配套改革需要推進(jìn)。

其中包括：協(xié)調(diào)處理公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員的分配關(guān)系，尤其是義務(wù)教育、公共醫(yī)療單位工作人員，在國(guó)外，這些人員是列入廣義公務(wù)員范疇的，要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位工作人員工資改革和工資調(diào)整問(wèn)題;理順機(jī)關(guān)在職人員工資改革、調(diào)工資與離退休人員調(diào)待遇的關(guān)系，其中尤其要協(xié)調(diào)處理好機(jī)關(guān)退休人員待遇調(diào)整與企業(yè)退休人員待遇調(diào)整的關(guān)系，防止引發(fā)新的矛盾;還要兼顧處理好其他人員收入水平調(diào)整關(guān)系，特別是勞動(dòng)密集型中小企業(yè)如何建立工資正常調(diào)整機(jī)制，以及如何進(jìn)一步保障好城鄉(xiāng)貧困居民基本生活問(wèn)題等。

尤其值得一提的是，對(duì)公務(wù)員福利要結(jié)合貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定等進(jìn)行清理規(guī)范，形成制度規(guī)定。再有是建議財(cái)政部門(mén)主動(dòng)抓好財(cái)政分灶吃飯的配套改革，切實(shí)解決目前各地有錢(qián)的多發(fā)津補(bǔ)貼，無(wú)錢(qián)的少發(fā)津補(bǔ)貼甚至欠發(fā)部分工資的亂象;要健全公務(wù)員全部收入及其調(diào)整全面納入各級(jí)財(cái)政預(yù)決算方案的程序性制度監(jiān)管辦法，由各級(jí)人大審議監(jiān)督，同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、人社等部門(mén)的監(jiān)管，嚴(yán)格查處違規(guī)給公務(wù)員多發(fā)錢(qián)的地方、部門(mén)和責(zé)任人，真正做到在國(guó)家規(guī)定的制度、政策外，各地不能也不敢再多發(fā)一分錢(qián)。

另外，各級(jí)編制部門(mén)要結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能，抓緊研究明確各級(jí)政府管理流程、機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限如何進(jìn)一步改革優(yōu)化，并明確全國(guó)、各地區(qū)到底應(yīng)該配置多少公務(wù)員，進(jìn)一步精干公務(wù)員隊(duì)伍;有關(guān)主管部門(mén)要研究如何真正建立起公務(wù)員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下的機(jī)制等等。

通過(guò)這些配套改革，貫徹落實(shí)中央關(guān)于系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性原則，可以為公務(wù)員工資改革夯實(shí)基礎(chǔ)。它們既是保證公務(wù)員工資改革順利推進(jìn)的充分必要條件，也是消除社會(huì)誤解、擔(dān)心的必要措施。