新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配中的法律問題

[摘要]土地整治勢必會增加耕地，不可避免地會產(chǎn)生新增耕地如何確權(quán)、流轉(zhuǎn)收入如何合理分配等問題。文章通過對具體事例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)新增耕地確權(quán)和流轉(zhuǎn)收益分配在實踐中存在的問題，并提出了完善新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配具體的對策。認(rèn)為我國應(yīng)在時機成熟時制定土地整治法律或行政法規(guī)，對包括新增耕地所有權(quán)在內(nèi)的土地整治各個環(huán)節(jié)中的法律問題加以規(guī)范。

[關(guān)鍵詞]新增耕地；土地確權(quán)；收益分配

近年來，許多地方通過控制農(nóng)村土地用途，增加了耕地面積，提高了土地利用率，緩解了建設(shè)用地使用權(quán)的供應(yīng)緊張。隨之而來，新增耕地后續(xù)管理問題不可避免，主要涉及對所有權(quán)與使用權(quán)的處理以及與此帶來的流轉(zhuǎn)過程中收益如何合理分配等問題。

一、問題提出

某地地塊因地勢低洼，常被水淹而拋荒，為無主地，后因水利設(shè)施的建設(shè)，此地塊經(jīng)常露出水面，張家甸村民組村民開始持續(xù)了40多年的耕種。土地整治實施后，有關(guān)部門對此地復(fù)墾改造后新增耕地64.6畝。張家甸村民小組主張新增耕地為其所有，而其他村民小組則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由全村集體所有。其他村民小組的村民認(rèn)為新增耕地原為無主地，現(xiàn)政府出資復(fù)墾，張家甸村民小組無權(quán)獨有，應(yīng)交于村委會或鄉(xiāng)政府。復(fù)墾后的新增耕地到底歸誰所有？應(yīng)歸張家甸村小組還是全村集體所有？

在安徽省馬鞍山市的整村推進(jìn)項目中，騰出的宅基地復(fù)墾為新增耕地的，新增耕地的土地所有權(quán)由原先的村集體行使，僅僅在收益分配方面對原來的村民小組傾斜。但在土地整治前，該宅基地都是由村集體的各村民小組長期使用的。村民小組認(rèn)為這些地塊的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)是村民小組，流轉(zhuǎn)的收益分配也應(yīng)在各村民小組的村民內(nèi)部分配。對于復(fù)墾后的新增耕地，村民小組與村集體是否都是流轉(zhuǎn)收益的主體，以及各主體之間怎么才能達(dá)到合理分配？

二、新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配中存在的問題

經(jīng)過土地整治，勢必會增加耕地，不可避免地會產(chǎn)生新增耕地如何確權(quán)，如若流轉(zhuǎn)，收入如何合理分配等問題。這一系列的問題涉及到公眾的切身利益，具體表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）整治前土地權(quán)屬不明導(dǎo)致新增耕地確權(quán)困難

土地整治中新增耕地確權(quán)原則上應(yīng)和整治前的權(quán)屬相一致。張家甸村民小組與其他小組對復(fù)墾改造后新增耕地的權(quán)屬問題產(chǎn)生了爭議，其根本原因在于土地未整治前該地塊的權(quán)屬不明確，該地塊原為無主地，后因水利設(shè)施的建設(shè)，張家甸村民組村民開始持續(xù)了40多年的耕種。實踐中類似的情況較多，皆因村民小組之間的土地界限長期不明確，導(dǎo)致了村民小組間對新增耕地的所有權(quán)產(chǎn)生了爭議。把應(yīng)當(dāng)屬于單個村民小組的新增耕地，被村集體其他成員主張所有權(quán)，從而導(dǎo)致村民小組的集體土地所有權(quán)受到侵害。

土地整治中之所以出現(xiàn)上述侵害村民小組土地所有權(quán)的現(xiàn)象，其首要原因在于待整治土地的所有權(quán)確權(quán)工作未到位導(dǎo)致的。村民小組是村內(nèi)集體經(jīng)濟組織的一般形式。由于村民小組之間存在大量插花地、村委會在小組之間進(jìn)行宅基地調(diào)配等原因，導(dǎo)致村民小組間土地界限模糊，為避免糾紛激化而未能進(jìn)行所有權(quán)確權(quán)。同時，村民小組本身欠缺維權(quán)能力，對于土地不確權(quán)的現(xiàn)象聽之任之，難以主張權(quán)利。

（二）新增耕地所有權(quán)確權(quán)登記制度方面存在立法不足

村民小組認(rèn)為土地所有權(quán)應(yīng)歸村集體所有，主要是因為新增耕地的所有權(quán)登記制度的缺失導(dǎo)致行政機關(guān)不能及時按照法定程序確權(quán)到村民小組，使其他村小組成員對新增耕地權(quán)屬產(chǎn)生錯誤認(rèn)識。中央決定自2010年開始對農(nóng)村集體土地所有權(quán)采取確權(quán)登記制度。在政策的指引下，到2012年底，我國各地完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的基本任務(wù)。但集體土地所有權(quán)的確權(quán)并非大功告成。最基層的所有權(quán)主體，即村民小組的土地所有權(quán)確權(quán)仍然是不盡人意，一些地方并未將村民小組作為所有權(quán)主體加以確權(quán)登記。不容忽視的是土地整理確權(quán)的工作的開展也面臨著重重的困境，不僅缺少政策上的依據(jù)，還存在法律上的眾多問題。土地整理權(quán)屬調(diào)整的依據(jù)不僅不系統(tǒng)，并且法律權(quán)限極其有限?！段餀?quán)法》等相關(guān)法律己確立了集體土地所有權(quán)制度，但并沒有涉及集體土地所有權(quán)登記的問題需亟待解決。

（三）新增耕地流轉(zhuǎn)收益分配中受益主體不明晰

關(guān)于土地整治權(quán)益分配問題，特別是各方在土地整治中的責(zé)權(quán)利的問題。大到國家的規(guī)范性文件，小到地區(qū)的具體辦法，均不見明確、清晰的規(guī)定，這就造成實踐中權(quán)利分配不均，進(jìn)而產(chǎn)生新爭議的現(xiàn)象。

土地整治中，由村民小組所有的未利用空地轉(zhuǎn)化而來的新增耕地，由于整治前沒有使用權(quán)人，整治后則面臨如何確定使用者的問題。實踐中會采取對集體外成員發(fā)包或在集體內(nèi)部進(jìn)行分配的做法，兩種方式都是所有權(quán)人行使所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)。然而當(dāng)前許多地方是由村委會統(tǒng)一對外發(fā)包或?qū)?nèi)進(jìn)行分配的，這實際上侵害了村民小組的所有權(quán)，在該地區(qū)的整村推進(jìn)項目中，對于那些騰出的宅基地復(fù)墾為耕地的，土地所有權(quán)由原先的村集體行使，僅在收益方面對原來的村民小組傾斜。該地區(qū)的基層干部稱在土地整治前，都是由各村民小組長期使用的，從法律層面而言，這些地塊的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)是村民小組。但長期以來，土地發(fā)證只發(fā)放到行政村村委會，并不細(xì)化到村民小組。因此，在土地整治后，新增耕地的經(jīng)營管理由村委會負(fù)責(zé)，僅可能會在收益分配上對相關(guān)村民小組進(jìn)行傾斜。

（四）“誰投資、誰收益”原則在收益分配上缺少具體實施的辦法

關(guān)于土地整治利益的具體分配，無論是中央有關(guān)土地管理政策文件或規(guī)范性文件，或一些地區(qū)的具體操作實踐，都沒有明確各方參與主體在土地整治中的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。因此，實踐中容易引起因權(quán)利失衡而產(chǎn)生新矛盾。例如，一些地區(qū)按照“誰投資、誰收益”的基本準(zhǔn)則，土地復(fù)墾后的新增耕地被確權(quán)到村集體，村集體把原土地的承包人進(jìn)行任意調(diào)配。將新增土地作為“機動田”，由集體或村干部個人控制“機動田”的流轉(zhuǎn)收益，把該收益當(dāng)做增加村集體收入和個別村干部謀福利的手段，為以后的糾紛埋下伏筆。同時，國家土地整治的法律缺少對社會投資主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，因國家僅僅規(guī)定“誰投資、誰收益”的原則，缺乏具體實施辦法，如果社會投資主體參與土地復(fù)墾項目后，對復(fù)墾的新增耕地可以享受的權(quán)利不明確，因而影響社會資本投資。

三、完善新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配的對策探討

（一）明確整治前土地權(quán)屬便于新增耕地確權(quán)

近年來，以遷村騰地為主的土地整治工作在湖北省谷城縣積極開展，谷城縣的做法值得借鑒，其在整治開始前做好明晰權(quán)屬的工作，采用具體問題具體分析的方法[1]：對土地整理前屬于農(nóng)民承包的林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地，整理后成為耕地的，其土地承包經(jīng)營權(quán)不變；對整理前屬于集體閑置建設(shè)用地或者未利用地，視地上物殘余價值對原使用土地的單位或個人適當(dāng)給予補償，整理后增加的耕地重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合條件的無地、少地農(nóng)民耕種，或者由村組直接發(fā)包給種田大戶規(guī)模經(jīng)營；對整理前屬于宅基地，遷建騰地復(fù)墾增加耕地的，一部分調(diào)整給遷建所占用土地的原土地承包經(jīng)營者或宅基地使用權(quán)人；剩余部分仍歸拆遷戶承包經(jīng)營；對跨村跨組遷村騰地的，采取土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的等量置換、差額補償辦法進(jìn)行局部調(diào)整。

從物權(quán)的表現(xiàn)形式上看，確權(quán)是權(quán)利歸屬的確認(rèn)。因此在農(nóng)村土地整治過程中應(yīng)學(xué)習(xí)谷城縣的做法對新增耕地的確權(quán)要從歷史出發(fā)，尊重歷史。

（二）確立新增耕地所有權(quán)確權(quán)登記制度

《物權(quán)法》等相關(guān)法律已確立了集體土地所有權(quán)制度，但并沒有涉及集體土地所有權(quán)登記的問題。對于不動產(chǎn)而言，權(quán)利的登記能使其產(chǎn)生公示的效果，從而具有對世性。權(quán)利登記使權(quán)利主體具體，權(quán)利客體確定，權(quán)利人在行使權(quán)利時能減少爭議，排除外部干涉。應(yīng)相關(guān)政策的指引，國土部門出臺了相關(guān)文件初步確立了集體土地所有權(quán)登記制度，但這些文件性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，法律效力層次過低。筆者認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地將成為農(nóng)民最為重要的財產(chǎn)，為了激發(fā)農(nóng)民的土地權(quán)利意識、解決農(nóng)地糾紛，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，有必要在立法中規(guī)定完整的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的立法工作，集體土地所有權(quán)登記制度應(yīng)當(dāng)成為其中的重要內(nèi)容。在《不動產(chǎn)登記條例》中對于集體土地所有權(quán)的申請主體、登記機構(gòu)、申請程序、登記機構(gòu)的責(zé)任等規(guī)則應(yīng)加以具體規(guī)定[2]。

（三）明確新增耕地流轉(zhuǎn)收益分配中受益的主體

土地整治由于其牽扯國家、集體、農(nóng)民及社會企業(yè)等投資實體的利益，所以各級政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，而各相關(guān)機構(gòu)也應(yīng)從各自的職能范圍上積極予以配合。尤其是關(guān)于新增耕地流轉(zhuǎn)、收益分配等一系列涉及農(nóng)民切身利益的事情上，必須要發(fā)揮好政策的杠桿作用，協(xié)調(diào)和維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益。

各級政府在認(rèn)定土地所有權(quán)成員資格方面，需堅持以法律為準(zhǔn)繩，在穩(wěn)定大局的前提下，更細(xì)化的明確各類土地所有權(quán)代表成員、集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)滿足的條件，在充分權(quán)衡各方利益后，制定對各方利益主體都合理的分配制度，預(yù)防和制止侵犯弱勢群體的利益現(xiàn)象的發(fā)生，從而才能在土地權(quán)益收益分配上彰顯公平。例如：規(guī)定新增耕地流轉(zhuǎn)后的收益中集體與農(nóng)戶（集體經(jīng)濟成員）的具體分配比例，防止個別村集體由于一些事由給村民少分或者根本不分錢款，預(yù)設(shè)界限，明確規(guī)則，從而減少糾紛[3]。

（四）增加對“誰投資、誰收益”原則的具體實施辦法

筆者認(rèn)為國家應(yīng)通過相關(guān)的規(guī)范文件，把“誰投資、誰收益”的原則規(guī)定具體實施辦法，明確參與土地整治各投資主體的權(quán)利與以往，以便充分調(diào)動社會投資主體積極性，推進(jìn)土地整治的良性發(fā)展。

目前我國各地方自成一體的收益分配方式，應(yīng)參考一些地區(qū)對土地整理收益分配制度作出具體實施辦法，細(xì)化“誰投資，誰收益”的分配原則。同時，對我國《土地管理法》規(guī)定的土地整理“誰投資，誰收益”的基本原則，筆者認(rèn)為應(yīng)擴大解釋，所謂“投資”不僅僅指資金的投入，還應(yīng)包含土地的投入。因此土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費用應(yīng)在新增耕地的流轉(zhuǎn)收益分配中有所體現(xiàn)，否則會損害村集體和農(nóng)民的合法利益。

四、結(jié)語

土地整治在我國己經(jīng)開展了十幾年，但指導(dǎo)新增耕地確權(quán)和收益分配工作主要靠國土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件。新增耕地的確權(quán)與收益分配問題不僅是土地整治順利開展的前提，更關(guān)系著農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。我國應(yīng)當(dāng)在時機成熟時制定土地整治法律或行政法規(guī)，對包括新增耕地所有權(quán)確權(quán)在內(nèi)的土地整治各個環(huán)節(jié)中的法律問題加以規(guī)范。

參考文獻(xiàn)

[1]陳相花.這塊新上的“蛋糕”怎么分？———關(guān)于農(nóng)村土地整治中新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配的討論[N].中國國土資源報，2012-06-20： 009.

[2]尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)的若干問題探析[J].學(xué)術(shù)界， 2015，（201）：219.

[3]農(nóng)村集體土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)問題研究[J].經(jīng)濟管理者，2015，（2）： 297.

[作者簡介]李瑩瑩（1991-），西北大學(xué)法學(xué)院，法律碩士（法學(xué)）在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

基金項目

本文系陜西省教育廳專項科研計劃項目“陜西農(nóng)村土地整治中的法律問題研究（項目編號：14jk1707）”項目的研究成果。