新常態(tài)下欠發(fā)達地區(qū)金融支持國有林場改革發(fā)展路徑選擇——基于遂川視角

■ 胡曉農(nóng)，羅 凌，古冬秤，康 毅

今年3月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，明確了國有林場改革的總體要求、基本原則、主要內(nèi)容和政策支持體系，強調(diào)要加強對國有林場的金融支持。新形勢下，欠發(fā)達地區(qū)金融業(yè)如何策應(yīng)國家戰(zhàn)略，鼎力支持國有林場改革，促進國有林場健康發(fā)展，實現(xiàn)“雙贏”，是當前擺在欠發(fā)達地區(qū)亟待解決的重要課題。為此，我們以江西遂川為樣本，解剖“麻雀”，從中探索解決路徑。

一、樣本概況：金融部門鼎力助推，國有林場改革基本到位

遂川縣是國家新一輪扶貧開發(fā)重點縣、原中央蘇區(qū)縣和羅霄山脈集中連片扶貧開發(fā)縣之一，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱，是江西省重點林業(yè)縣之一。林業(yè)資源豐富，林地面積373萬畝，占土地總面積的79.8%，森林覆蓋率達78.9%，毛竹蓄積量2.3億余根,活立木蓄積量1003萬立方米，居全省第二位，盛產(chǎn)杉木、毛竹、茶油等，林產(chǎn)是該縣十大產(chǎn)業(yè)之一。2004年遂川被列入江西集體林權(quán)制度改革試點縣，率先在全省實施林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)過努力，遂川在全省率先建立起林業(yè)要素市場，開展了林權(quán)抵押貸款和森林火災(zāi)保險，在全國2000多個林改縣中，遂川躋身于全國林改百縣典型。遂川的林改使當?shù)氐牧謽I(yè)獲得了長足發(fā)展動力。

（一）遂川縣國有林場改革與發(fā)展現(xiàn)狀

該縣原有五指峰、云嶺兩家國有林場和縣林業(yè)工業(yè)公司。2014年6月以來，該縣按照有關(guān)政策，積極組織實施國有林場改革。改革后撤銷縣林業(yè)工業(yè)公司，重新成立了五指峰、云嶺和龍泉三家國有林場，均為公益性二類事業(yè)單位，定編員工2207人，承擔社會撫恤金對象219人，共經(jīng)營山林面積68.1萬畝，其中省級以上公益林面積37.97萬畝，活立木蓄積量358.5萬立方米（見表1）。

表1 改革后遂川縣國有林場概況

（二）金融支持國有林場改革發(fā)展情況

1.國有林場不良貸款處置情況

1988年12月至2001年12月期間，該縣農(nóng)業(yè)銀行對三家國有林場累放貸款3507萬元，到期后陸續(xù)歸還了部分貸款本息，截至2008年農(nóng)行股改上市時，三家國有林場仍拖欠該行貸款本息達5390.53萬元，其中本金2660.3萬元，利息2720.23萬元。為順利完成股改上市，該縣農(nóng)行將此貸款打包剝離給財政部，由財政部委托該行管理，分兩個階段回收，2008～2013年，每年按 10%比例收貸，2014～2016年處置完成。近年來，該行多次與林場及政府主管部門溝通協(xié)調(diào)，努力化解債務(wù)，于2015年3月達成處置意向，采取政府回購的方式收回貸款本息798萬元，占全部不良貸款的14.8%，其余全部由農(nóng)行核銷。

2.近三年來金融支持國有林場發(fā)展情況

（1）轄內(nèi)銀行對國有林場的信貸投入情況。國有商業(yè)銀行股改上市后，銀行貸款審批權(quán)限上收，風(fēng)險管控嚴格，近三年未再對林場發(fā)放貸款，據(jù)調(diào)查，該縣云嶺、五指峰和龍泉林場銀行貸款余額分別為1010萬元、1409萬元和432萬元，均是歷年老欠貸款，無新增貸款。

（2）國外銀行對國有林場的信貸投入情況。該縣三家國有林場除了從國內(nèi)銀行獲得貸款外，還從國外銀行獲得了大量資金。據(jù)了解，目前，三家林場在世界銀行、日元項目、亞洲銀行貸款余額共計2102.6萬。國外銀行對林場的貸款期限為20～35年，貸款利率為1%～2.4%，前8年貸款免息，較好地支持了國有林場的發(fā)展。

二、瓶頸制約：多方因素導(dǎo)致金融支持國有林場發(fā)展受挫

（一）現(xiàn)行信貸管理體制制約金融對國有林場的支持。一是貸款品種少，林場選擇空間狹窄。據(jù)調(diào)查，該縣金融機構(gòu)涉林貸款以資產(chǎn)抵押和擔保為主，信用貸款很少。實施國有林場改革以來，林場的土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)大多被縣政府收回，林木資產(chǎn)占其總資產(chǎn)的90%以上，符合銀行抵押條件的固定資產(chǎn)只有價值低、處置難的陳舊辦公樓。抵押擔保不足，使國有林場難入銀行貸款的門檻。而林場職工小額貸款業(yè)務(wù)目前該縣尚未開展。二是貸款期限與林木成長周期不匹配。林木成長周期長，從育苗到成林需要10～15年，甚至?xí)r間更長?，F(xiàn)行林權(quán)抵押貸款期限最長5年，雖較一般涉農(nóng)貸款多2～3年，卻遠低于林木的生長成材周期。三是涉林貸款利率偏高，林場利息負擔較重。該縣涉林抵押貸款利率在基準利率上浮30%以上，且無免息期，相比世行、亞行等對國有林場1%～2.4%的貸款利率和5～8年的貸款免息期，企業(yè)負擔明顯偏重。四是信貸管理和創(chuàng)新權(quán)限小?？h級機構(gòu)相當于上級行業(yè)務(wù)終端，只能按上級制定的辦事，無金融產(chǎn)品創(chuàng)新和貸款審批權(quán)限，貸款抵押物評估、資格認證、價格認定等手續(xù)繁瑣、環(huán)節(jié)多、時間長、等規(guī)模的現(xiàn)象依然存在。

（二）地方政策、法律和誠信意識制約金融對國有林場的支持。一方面，政府、金融、司法等部門缺乏充分溝通協(xié)調(diào)。1997年9月至1999年4月期間，該縣五指峰林場、云嶺林場以林權(quán)面積17281畝，市場估價1424萬元的山場，向銀行申請17筆林權(quán)抵押貸款408.4萬元，縣政府于2001年將其中的16733畝劃為公益林，使其抵押林權(quán)僅有548畝商品林，變現(xiàn)價值為74.23萬元，因地方政策的變化，導(dǎo)致林權(quán)抵押資產(chǎn)變現(xiàn)損失嚴重。1997年9月至1998年4月期間，銀行對云嶺林場發(fā)放保證貸款3筆，金額181萬元，在銀行股改上市剝離時已失去法律時效，保證貸款根本無法履行保證償還。這就嚴重地挫傷了銀行對國有林場信貸的支持。同時部分林場誠信意識不夠強，損害銀企關(guān)系深化。今年3月份，該縣農(nóng)行處置三家林場貸款本息5390.53萬元，實際只收回798萬元，本息收回率僅14.8%。另一方面，金融支林正向激勵機制、涉林信貸風(fēng)險補償機制未完全落實到位。金融機構(gòu)仍是金融創(chuàng)新風(fēng)險的承擔主體，制約了金融創(chuàng)新的主動性、積極性。

（三）國有林場持續(xù)投入不足，發(fā)展缺乏后勁制約金融對國有林場的支持。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造亟需大量資金。以該縣龍泉林場為例，據(jù)林場負責人介紹，該林場所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)有38處護林點，在職員工占全員的91%，其生活住房、飲水用電、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施大多仍停留在上個世紀80年代水平，其中50%以上未通水通電。去年該場向上級申請改造護林點36處，保守測算按住房30萬元/點、飲水工程10萬元/點、接入農(nóng)村電網(wǎng)20萬元/點、山場道路修繕6萬元/公里，需要投入資金3000余萬元，靠林場自身的力量顯然無法承擔。二是剛性支出比重較大，承擔社會責任較重。該縣國有林場改革后，其支出納入了政府財政預(yù)算，表面上看日常支出來源有了保障，但其收入等額納入財政預(yù)算，實際上林場仍是自收自支的事業(yè)單位。以龍泉林場為例，該場在職職工516人，退休職工736人，承擔社會供養(yǎng)196人，每年僅工資的剛性支出至少3200萬元。收入方面，該林場年采伐量1.5～2萬立方米，年主營收入1500～2000萬元，加上林場每年為職工繳納的“五險一金”等其他支出，林場經(jīng)費缺口在1200～1700萬元/年左右。三是植樹造林成本負擔較重，投入嚴重不足。據(jù)調(diào)查，該縣山場植樹造林成本約800元/畝，剔除林業(yè)直補200元/畝，林場仍需投入600元/畝，按每年植樹3000畝測算，每年需投入180萬元。四是銀行債務(wù)化解依然負擔較重。目前，三家林場國內(nèi)銀行債務(wù)雖然已通過政府回購和銀行核銷處置完畢，但仍欠國外銀行的債務(wù)本息高達2475.4萬元，盡管貸款利率較低、期限較長，但從長期來看仍是較重的負擔。

據(jù)調(diào)查，目前三家林場享受政府的優(yōu)惠政策主要是作為困難企業(yè)享受政府在醫(yī)保、社保方面的優(yōu)惠政策，享受省林業(yè)部門貧困林場補貼30萬元（三家林場輪流坐莊），財政給予農(nóng)特稅轉(zhuǎn)移支付補助30多萬元。另據(jù)反映，上級的項目資金類似于“撒胡椒面”，且多投入到民營、股份制林場，支持國有林場比較少。加上縣財力有限，與上級項目資金相配套的資金難以及時足額到位。

（四）林木保險保障乏力，制約金融對國有林場的支持。林權(quán)屬于特殊抵押資產(chǎn)，由于林木生長期長，冰凍雨雪病蟲火災(zāi)等自然災(zāi)害常常給林業(yè)發(fā)展帶來巨額損失，如2008年該縣因冰凍雨雪災(zāi)害導(dǎo)致1.2億元林業(yè)經(jīng)濟損失，賠付風(fēng)險較大。近年來，該縣保險公司只開辦了政策性林木綜合險，商業(yè)性林木保險沒有開辦。由于政策性林木保險政策性強、監(jiān)管嚴，需逐家逐戶上門走訪宣傳、收繳保費，加上林場不夠重視，保險公司本身也不愿意開展此類資源類保險，導(dǎo)致林木險投保率低，林業(yè)保險保障作用有限。由于缺乏有效的風(fēng)險分擔機制，因災(zāi)產(chǎn)生的林業(yè)損失絕大部分要由林場承擔，導(dǎo)致林業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到金融機構(gòu)，進而影響林業(yè)貸款的可持續(xù)發(fā)展。

三、對策建議：多管齊下，構(gòu)建金融支持國有林場健康發(fā)展路徑

（一）完善改革新措施，加快金融支持國有林場發(fā)展配套政策頂層設(shè)計。建議國家財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等部門做好頂層制度設(shè)計，盡快出臺操作性強的促進國有林場發(fā)展的金融實施細則，在給予國有林場更多的項目資金、配套資金等的同時，給予金融更多的優(yōu)惠政策。同時，建議盡快出臺涉林信貸風(fēng)險補償和不良貸款核銷機制，對因冰凍雨雪、火災(zāi)等不可抗力導(dǎo)致的貸款損失，在涉林貸款的呆壞賬核銷方面給予區(qū)別對待。加大改善金融生態(tài)環(huán)境，扎實推進“信用工程”建設(shè)，培育良好金融生態(tài)環(huán)境。

（二）適應(yīng)改革新常態(tài)，構(gòu)建金融支持國有林場發(fā)展差別化信貸投放機制

欠發(fā)達地區(qū)國有林場整體實力較弱，金融支持必須有重點、有選擇地推進?；A(chǔ)性項目如林場危房改造、道路、供水、供電、通訊等，以財政重點投資為主，國家政策性銀行積極介入，發(fā)揮財政和政策性銀行的服務(wù)職能；經(jīng)營性項目如商品林等以商業(yè)銀行信貸資金重點支持為主，提高金融資源配置的效率；公益性項目如公益林等，則以財政提供基礎(chǔ)性制度保障，促使銀行信貸資金積極投入。

（三）抓住改革新機遇，創(chuàng)新金融支持國有林場發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)

一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。金融機構(gòu)要積極探索實施符合欠發(fā)達地區(qū)林場發(fā)展的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，創(chuàng)新以林權(quán)抵押為核心的“林農(nóng)直貸、專業(yè)擔保公司保證貸款、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸、小額貼息貸款和林戶聯(lián)保貸款”等貸款方式。針對林業(yè)投資規(guī)模大，資金需求大的特點，嘗試推行銀團貸款。充分考慮抵押林木的生長期，確保貸款期限與林木成材周期相匹配，保證貸款到期后能夠如期收回。同時，努力改善金融服務(wù)，組合運用信貸、租賃、保險、擔保等工具，創(chuàng)新供應(yīng)鏈融資等金融服務(wù)，為發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)提供規(guī)模化、多元化、長期化的金融支持。適當下放貸款審批權(quán)限，在信貸準入條件上不搞全國上下“一刀切”，對欠發(fā)達地區(qū)林業(yè)大縣適當降低信貸準入門檻，并在貸款額度、方式、利率、期限、審批、結(jié)算等方面實行“差別化”的信貸優(yōu)惠政策，鼓勵金融機構(gòu)專設(shè)涉林信貸服務(wù)機構(gòu)和配強人員力量，調(diào)整和優(yōu)化網(wǎng)點布局。二是加快拓展林業(yè)保險業(yè)務(wù)。加強林業(yè)保險建設(shè)，繼續(xù)拓展林業(yè)保險品種和范圍，建立符合實際的林業(yè)保險制度。在國家巨災(zāi)救助體系尚未健全的情況下，充分發(fā)揮政策性林木保險作用的同時，要發(fā)揮商業(yè)保險在促進林場發(fā)展中的作用。保險公司要運用政府保費補貼與商業(yè)性保險相結(jié)合方式，積極探索完善林業(yè)保險產(chǎn)品和服務(wù)，并加大林業(yè)保險宣傳力度，提高林業(yè)保險的參保率和覆蓋面，將可能突發(fā)的自然災(zāi)害給林業(yè)帶來的損失降至最低程度。