關(guān)于建設(shè)用地批后監(jiān)管的思考與對策

摘要：面對目前建設(shè)用地管理過程中存在的“重土地審批、輕批后監(jiān)管”現(xiàn)象，以及用地單位違法用地、擅自改變土地用途，批而未用、產(chǎn)生閑置地等現(xiàn)象，筆者擬對建設(shè)用地批后監(jiān)管工作進行再審視和思考。在分析建設(shè)用地批后監(jiān)管存在的問題及主要原因的基礎(chǔ)上，從轉(zhuǎn)變土地管理觀念、加強部門溝通協(xié)調(diào)、完善相關(guān)法律制度等方面對建設(shè)用地批后監(jiān)管工作提出對策建議。

關(guān)鍵詞：土地利用；土地管理；批后監(jiān)管；嚴格執(zhí)法

中圖分類號：F301文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0071-02

作者簡介：馬曉蘭（1988-），女，滿族，河北唐山人，石家莊經(jīng)濟學(xué)院法學(xué)碩士研究生在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)自然資源法。

一、建設(shè)用地利用現(xiàn)狀和主要問題

目前，在土地利用過程中存在的問題主要表現(xiàn)為：一些企業(yè)和單位受土地低門檻的吸引，雖無實質(zhì)性開發(fā)項目，仍以低價格先將土地圈占起來，待土地增值后再進行轉(zhuǎn)手，從中牟取暴利；一些用地單位的招商引資項目為了能獲批土地，往往在用地預(yù)審時增強投資強度提高投資額度，而當(dāng)土地批準(zhǔn)后卻沒有按出讓合同約定的投資額進行投資建設(shè)，從而導(dǎo)致土地的低效率利用；一些用地單位未按照取得土地時合同約定的規(guī)劃條件使用土地，如有的房地產(chǎn)開發(fā)項目用地成交后，未經(jīng)國土資源部門允許便擅自通過規(guī)劃增加容積率或者改變土地用途；一些建設(shè)項目用地批少占多或批而未用造成土地閑置、欠繳土地出讓金等；一些用地單位在繼續(xù)使用獲批土地過程中改變原有規(guī)劃用途，例如：在劃撥土地建設(shè)完成后將其中部分或全部用于經(jīng)營性用途。

土地利用過程中出現(xiàn)這些問題，主要是由于我國目前在建設(shè)用地管理過程中存在著“重土地審批、輕批后監(jiān)管”的現(xiàn)象。雖然近年來，從中央到地方，相繼出臺了一些法規(guī)和政策性文件，采取了一定措施，取得了一些成效。然而，在具體的土地管理工作中，仍然存在用地單位違法用地、擅自改變土地用途，批而未用、產(chǎn)生閑置地，少批多占、“屯地”或炒地皮等現(xiàn)象。

二、建設(shè)用地批后監(jiān)管問題形成的主要原因

目前建設(shè)用地批后監(jiān)管乏力的主要原因，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）批后監(jiān)管認識不到位

目前，由于各級政府和相關(guān)職能部門基于現(xiàn)行建設(shè)用地審批方式和職能分工，把主要精力放在了項目用地的審批上，而沒有更多精力對開發(fā)商開發(fā)利用土地情況進行全程跟蹤管理，以致出現(xiàn)違法用地、閑置土地現(xiàn)象。批后監(jiān)管對執(zhí)行人員的素質(zhì)也有更高要求，在執(zhí)法理念上也需進一步轉(zhuǎn)變。如果只注重對非法占地行為進行查處，而忽視對取得了土地使用權(quán)的“合法”土地的用地過程進行跟蹤管理，不僅會造成土地閑置，甚至是因擅自改變土地用途造成的土地破壞。

（二）政府部門銜接配合不力

建設(shè)用地的批后監(jiān)管涉及國土資源、發(fā)展改革、規(guī)劃、城建等多個職能部門，而各職能部門之間往往各自為政，溝通協(xié)調(diào)不暢，缺少協(xié)同機制，難以形成合力，造成建設(shè)用地監(jiān)管措施的實施效果不理想。如城市規(guī)劃部門在審批工程項目建設(shè)方案時，未經(jīng)國土資源部門同意而改變原批準(zhǔn)土地使用用途，這給國土資源管理實行土地用途管制帶來很大的工作壓力；在房地產(chǎn)項目用地成交后，規(guī)劃主管部門改變規(guī)劃條件、增加容積率，嚴重影響出讓合同履約，并會造成建設(shè)用地主體的不公平競爭。

（三）相關(guān)法律制度不完善

目前，關(guān)于建設(shè)用地批后監(jiān)管的法律法規(guī)不健全，尚不能對獲批建設(shè)用地的合法使用進行有效規(guī)制，有待進一步完善。盡管國土資源部出臺了新的《閑置土地處置辦法》第53號令，進一步明確了閑置土地處置措施，但缺少配套的閑置土地退還機制和相關(guān)途徑，往往因各種原因難以落實對閑置土地的收回。例如，對用地主體由于無力投資建設(shè)而造成建設(shè)用地閑置的，只能等兩年期滿才能被無償收回土地使用權(quán)，降低了土地利用率。

三、加強建設(shè)用地批后監(jiān)管的幾點建議

加強作為后續(xù)管理環(huán)節(jié)的建設(shè)用地批后監(jiān)管意義重大，是促進土地節(jié)約集約利用的重要途徑。面對當(dāng)前建設(shè)用地管理過程中存在的問題，加強對建設(shè)用地批后的監(jiān)管，提高土地利用率，應(yīng)當(dāng)著重抓好以下幾個環(huán)節(jié)：

（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念

充分認識到加強建設(shè)用地批后監(jiān)管工作，不僅是制止土地違法行為、促進土地節(jié)約集約利用、緩解土地供需矛盾的必然選擇，也是強化土地供應(yīng)宏觀調(diào)控、規(guī)范行政權(quán)力公開運行、實現(xiàn)陽關(guān)政務(wù)的根本要求。針對建設(shè)用地批后監(jiān)管過程存在的問題，各級政府和相關(guān)職能部門的土地管理理念要實現(xiàn)從更多重視供地審批到實行用地全過程跟蹤管理上的轉(zhuǎn)變；批后監(jiān)管執(zhí)法人員的執(zhí)法理念也要從更多重視對非法占地行為進行查處擴大到對取得土地使用權(quán)的“合法”用地的全過程跟蹤檢查。要做到這一點，當(dāng)前首要的任務(wù)是要解決執(zhí)法監(jiān)督檢查人員不足的問題。從當(dāng)前基層國土資源部門的情況看，州（市）、縣（區(qū)）兩級辦理土地項目供地、征收轉(zhuǎn)用的人數(shù)是最多的，可以說，國土資源部門領(lǐng)導(dǎo)最重視的也是這塊的工作。要實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用，解決現(xiàn)在土地管理過程中存在的客觀需求強勁與閑置浪費嚴重的矛盾，就必須把批后監(jiān)管放在最重要的位置上，那么首先要解決的問題就是加強批后監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量，為搞好批后用地情況的監(jiān)督檢查給予人力上的保證。

（二）加強溝通，協(xié)調(diào)配合

國土資源部門與其他相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合。目前，用地單位取得建設(shè)用地土地使用權(quán)之后，國土資源部門幾乎就沒有采取行之有效的措施來繼續(xù)監(jiān)管用地單位對土地的開發(fā)利用，導(dǎo)致其脫離國土資源部門的監(jiān)管范圍，出現(xiàn)批而未用、改變土地用途等違法違約現(xiàn)象。由于建設(shè)用地的批后監(jiān)管涉及國土資源、發(fā)展改革、規(guī)劃、城建等多個職能部門，所以可以建立一個由國土資源部門牽頭，各相關(guān)職能部門相互配合的協(xié)同機制，以便于加強溝通，形成合力，更好地實現(xiàn)監(jiān)管措施效果，提高土地利用率。例如，對于雖合法取得建設(shè)用地使用權(quán)，但對土地利用存在不合法行為的用地單位，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)拒絕辦理工程規(guī)劃許可證，城建部門應(yīng)當(dāng)拒絕辦理工程施工許可證等。

國土部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合?，F(xiàn)在，還有一些地方的國土資源部門，對批后監(jiān)管執(zhí)法存在認識上的偏差，認為執(zhí)法只是執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)如法規(guī)科（處）、執(zhí)法監(jiān)察隊的事情，負責(zé)審批、登記的機構(gòu)只需要管好自己的業(yè)務(wù)，用地單位是否違法與審批、登記等部門無關(guān)。這樣的思想觀念不緊難以形成國土部門內(nèi)部監(jiān)管合力，而且節(jié)約集約利用土地的各種措施也難以落到實處。因此，國土部門內(nèi)部各科室、直屬單位不僅要各司其職，更要協(xié)同配合。例如，對于擅自改變土地用途的用地單位，土地房屋登記中心應(yīng)當(dāng)拒絕辦理土地登記。目前，土地房屋登記環(huán)節(jié)是建設(shè)用地批后監(jiān)管的一項重要措施，也是遏制土地違法違規(guī)的一道底線。

（三）健全法律，靈活運用

目前，建設(shè)用地獲批后出現(xiàn)各種違法違約現(xiàn)象而沒有得到及時處理，造成土地閑置、破壞，很大原因是沒有相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)，欲執(zhí)法而無法可依。加快完善建設(shè)用地領(lǐng)域法制化進程，嚴格依照法律法規(guī)做好建設(shè)用地批后監(jiān)管工作，是十分緊迫的。首先，應(yīng)該對用地單位加大關(guān)于土地管理法律、法規(guī)、政策的宣傳力度，增強其守法意識，引導(dǎo)其合法利用建設(shè)用地。其次，制定建設(shè)用地實施細則，對閑置土地的認定標(biāo)準(zhǔn)、土地閑置處罰數(shù)額以及收回閑置土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償?shù)馁M用的支付方式等做出明確規(guī)定，使執(zhí)法工作有法可依。再次，建立健全閑置建設(shè)用地退還機制。雖然新的《閑置土地處置辦法》第53號令沒有對閑置土地退出機制和相關(guān)途徑做出明確規(guī)定，但2008年版《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第31條已做出具體規(guī)定，其表述為如果土地受讓人因自身原因?qū)е马椖拷K止投資的，可以自行申請退還土地，但不能退還其定金；如土地已經(jīng)閑置的，則應(yīng)當(dāng)依法繳納土地閑置費，剩余價款可以無息退還。由此，這一機制完全可以起到促進項目落地開發(fā)，避免形成新的閑置土地的作用，應(yīng)該充分加以靈活運用。

（四）強化措施，完善機制

一是建立健全建設(shè)用地批后公示制度，對交地放樣的地塊，要求項目用地單位必須在施工現(xiàn)場醒目處懸掛用地信息公示牌，在上面載明項目用地單位、項目名稱、批準(zhǔn)時間、批準(zhǔn)面積、批準(zhǔn)機關(guān)、及監(jiān)管電話等用地信息，接受監(jiān)管職能部門和社會群眾的監(jiān)督。二是充分利用國土資源部建立的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，提高建設(shè)用地批后監(jiān)管的信息化水平，建立和完善臺帳，及時掌握項目建設(shè)進度和用地現(xiàn)狀。三是建立健全建設(shè)用地監(jiān)管警示提醒制度，對每宗經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地建立跟蹤信息卡。批后監(jiān)管人員在進行批后用地動態(tài)巡回檢查時發(fā)現(xiàn)用地使用單位有違規(guī)違約使用土地行為，或者有可能致使土地閑置的行為的，可以向用地單位發(fā)出警示通知，提醒用地單位合法合約使用土地，對不及時改正或拒不改正違法行為的，及時依法處理。四是要健全建設(shè)項目竣工時用地情況復(fù)核驗收機制，實行相關(guān)職能部門聯(lián)合驗收；此外，還要健全閑置土地依法處置制度，提高土地利用率；建立健全建設(shè)用地批后監(jiān)管考核機制，將批后監(jiān)管工作納入對國土資源、發(fā)展改革、規(guī)劃、城建等職能部門的工作考核內(nèi)容，并定期考核、通報，作為干部提拔的重要依據(jù)。

（五）嚴格執(zhí)法，落實責(zé)任

加強批后監(jiān)管，最關(guān)鍵的是要敢于嚴格執(zhí)法?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓合同補充協(xié)議》出臺之前，對于非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、長時間閑置土地、未按土地出讓合同約定擅自改變土地用途、超過批準(zhǔn)面積使用土地等土地使用過程中的違法違規(guī)行為，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)已作出過明確規(guī)定?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓合同補充協(xié)議》出臺后，對違反土地使用權(quán)出讓合同，未達到合同約定的建筑容積率、建筑密度、投資總額、以及綠化用地比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施超過規(guī)定比例等行為，明確了違約時需承擔(dān)的民事責(zé)任。可以說，對批后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法或違約行為，處理的前提條件已經(jīng)基本具備。當(dāng)然，劃撥決定書對劃撥供地的使用如何約定，有待國家出臺一個統(tǒng)一的規(guī)范。然而，再好的法律制度，只有落實到具體的工作中，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國土資源部門要加大對批后土地使用情況監(jiān)管的工作力度，要敢于執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，并采取多種形式定期向社會公布監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題以及違法違規(guī)行為的處理結(jié)果。

總之，加強建設(shè)用地批后監(jiān)管力度，就是要及時發(fā)現(xiàn)在土地利用過程中出現(xiàn)的各種問題，督促取得土地使用權(quán)的單位和個人依法依規(guī)合理利用土地，節(jié)約集約利用土地，讓批后的每一寸土地都能得到合理利用，使其發(fā)揮最大的經(jīng)濟社會效益。

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