財政涉農(nóng)資金審計探討

□文/王莉莉

（遼寧省遼陽市太子河區(qū)審計局 遼寧·遼陽）

在實行城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、多予、少取、放活、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方針背景下，各級財政不斷加大三農(nóng)的支持力度，有效促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村各項事業(yè)的快速發(fā)展，對國家審計機關(guān)涉農(nóng)審計機構(gòu)及審計人員提出了更高的要求。所以，探討財政涉農(nóng)資金審計這一課題很有必要。

一、財政涉農(nóng)資金審計的概念

財政涉農(nóng)資金顧名思義就是國家財政用于涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村方面的資金。而財政涉農(nóng)資金審計是國家審計機關(guān)及相關(guān)機構(gòu)依法對財政涉農(nóng)資金管理、使用的合規(guī)性、合法性、效益性進行監(jiān)督評價的行為。

財政涉農(nóng)資金的特點決定了審計的難點。一是財政涉農(nóng)資金內(nèi)容專業(yè)化和多樣性的特點。財政涉農(nóng)資金涉及政府部門有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、土地、社保、人力資源、住建、交通、教育、金融、農(nóng)資、糧儲等部門，決定了內(nèi)容多樣化和專業(yè)性；二是財政涉農(nóng)資金管理多層次和復(fù)雜性的特點。資金來源有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作組織及農(nóng)戶，決定了資金管理的多層次和復(fù)雜性；三是財政涉農(nóng)資金運用規(guī)模差異大和分散性特點。資金有運用在國家及省級的大江大河治理、水庫建設(shè)項目，還有運用在各鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和山水林田路綜合開發(fā)上。具體使用單位有涉農(nóng)龍頭企業(yè)，也有普通農(nóng)戶，還涉及農(nóng)業(yè)種植、征地拆遷、農(nóng)村公用設(shè)施、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等事務(wù)，決定了資金應(yīng)用規(guī)模差異大和分散性。由于財政涉農(nóng)資金的特點決定了審計存在很多難點。例如，農(nóng)業(yè)審計人員少，懂涉農(nóng)專業(yè)知識的審計人員更是少之又少。實難應(yīng)對涉農(nóng)資金的“專業(yè)化和多樣性”；受審計機制和管轄權(quán)的局限，實難應(yīng)對涉農(nóng)資金的“多層次和復(fù)雜性”；受審計成本和手段影響，實難應(yīng)對涉農(nóng)資金的“規(guī)模差異大和分散性”。

二、財政涉農(nóng)資金審計的內(nèi)容

財政涉農(nóng)資金按不同的分類，有多種分類方法，例如按用途分、按來源分、按使用對象分，等等。本文按財政涉農(nóng)資金支出渠道流向，把財政涉農(nóng)資金大致分為“項目建設(shè)”、“直接發(fā)放到農(nóng)戶”、“間接到農(nóng)戶”三類。在此分類基礎(chǔ)上對財政涉農(nóng)資金審計內(nèi)容進行敘述。

（一）涉農(nóng)項目建設(shè)資金審計。涉農(nóng)項目建設(shè)資金包括用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開發(fā)等項目資金，對于政府管理部門要審計是否實行國庫集中支付制度，是否按工程進度直接支付至供應(yīng)商或施工單位，是否實行招投標(biāo)、政府采購、工程監(jiān)理、報賬等管理制度。本文重點對項目實施過程的立項、施工建設(shè)、項目驗收、項目管護、項目效益五個方面的審計加以較詳細(xì)闡述。

1、立項審計。將與項目立項有關(guān)的資金、資源、技術(shù)、信息、市場、財務(wù)、經(jīng)濟、社會等各方面的基本數(shù)據(jù)資料和實際環(huán)境完整地匯集、預(yù)測，審查立項依據(jù)是否充分、實際、科學(xué)。

2、項目建設(shè)審計。重點是設(shè)計變更、隱蔽工程、工程量審計。一是檢查設(shè)計變更程序是否真實，實物、文字、筆跡、當(dāng)事人記憶等痕跡來還原并證實設(shè)計變更真實存在性、合規(guī)性。二是隱蔽工程的審計。所謂隱蔽工程，是指被其他建筑物遮掩的工程，有著被隱蔽后難以復(fù)核，容易出現(xiàn)以次充好、偷工減料、虛報高估等現(xiàn)象，因此要加強審計。審計機關(guān)相關(guān)機構(gòu)應(yīng)在隱蔽工程行將隱蔽前介入，如果是事后審計，應(yīng)該審查監(jiān)理、審核人員所做的書面紀(jì)錄內(nèi)容和相關(guān)文字資料、音像資料是否齊全完整，施工單位提交的檢驗報告上簽字是否真實有效。三是工程量審計。審核材料用量和價差以及工程定額的套用。根據(jù)施工單位編制工程量計算表，對照圖紙尺寸進行計算審核。

3、項目驗收審計。一是跟蹤項目資金流向。審查項目資金撥付部門是否撥付到位，是否存在截留、挪用、虛報冒領(lǐng)騙取項目資金的問題；二是審計相關(guān)財務(wù)賬，檢查發(fā)票真?zhèn)危袩o白條報銷現(xiàn)象；三是對照上級下達的項目計劃或項目驗收報告實地進行清點。

4、項目管護審計。為了確保項目工程發(fā)揮長期效益，克服“重建設(shè)、輕管理、重使用、輕養(yǎng)護”的問題。一是審計是否落實管護主體和相關(guān)責(zé)任人，建立管護制度及監(jiān)督機制；二是是否安排管護人員，有無管護標(biāo)準(zhǔn)；三是審計管護運行機制，設(shè)施是否定期維護、保養(yǎng)；四是到現(xiàn)場勘察和聽取受益農(nóng)戶對項目建設(shè)成后的不同看法和反映。

5、對涉農(nóng)項目進行效益審計評價。涉農(nóng)項目按作用分為公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性三類效益產(chǎn)出。公益性項目效益產(chǎn)出審計的重點是社會效益；準(zhǔn)公益性項目效益產(chǎn)出審計的重點既要立足社會效益，又要兼顧經(jīng)濟效益；對經(jīng)營性項目效益產(chǎn)出的重點是經(jīng)濟效益。并且對有關(guān)經(jīng)濟、社會、資源、生態(tài)等方面的影響程度進行必要的后續(xù)審計，綜合評價其項目效益性。

（二）直接發(fā)放的財政涉農(nóng)資金審計。目前，“一卡通”銀行存折發(fā)放財政涉農(nóng)資金已經(jīng)基本形成制度化，是將各類財政涉農(nóng)補貼資金，通過銀行直接支付到每個農(nóng)戶開立的“一卡通”賬戶的兌付制度。實行“一卡通”發(fā)放制度，有利于各類財政涉農(nóng)資金準(zhǔn)確、及時、足額地發(fā)放到農(nóng)戶手中，方便了農(nóng)民；增強發(fā)放環(huán)節(jié)的透明度。直接發(fā)放的財政涉農(nóng)資金主要包括：糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)村低保、優(yōu)撫撫恤補助、能繁母豬、農(nóng)村分散五保戶供養(yǎng)補貼、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助、在鄉(xiāng)復(fù)員退伍軍人生活補助、高齡老人補貼等。

1、運用AO軟件對直接發(fā)放的財政涉農(nóng)資金審計。將“一卡通”管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫相關(guān)發(fā)放數(shù)據(jù)采集到AO 系統(tǒng)中，審計人員根據(jù)財政補貼農(nóng)民資金有關(guān)補貼政策，對其真實性、合理性以及補貼數(shù)額的準(zhǔn)確性進行審核。

2、對財政、金融及相關(guān)政府部門審計。圍繞“一卡通”開展情況，依據(jù)對財政、金融及相關(guān)政府部門相關(guān)財務(wù)的賬表數(shù)據(jù)進行抽查審計。一是審查發(fā)放是否及時，有無拖延補貼兌付時間或截留、擠占、挪用現(xiàn)象；二是有無以補貼抵扣農(nóng)戶欠款、村組干部或其他人代領(lǐng)，違規(guī)收取農(nóng)戶“一卡通”銀行存折、阻撓農(nóng)民自由提取補貼資金和搭售物品現(xiàn)象；三是年老體弱、未成年人等特殊情況，確需他人代領(lǐng)補貼資金的，有無受益農(nóng)戶書面委托憑證及村、鄉(xiāng)的證明以及受益農(nóng)戶和代領(lǐng)人有效身份證明；四是對沒有實行“一卡通”制度發(fā)放財政涉農(nóng)資金的區(qū)域，或已經(jīng)實行“一卡通”制度的區(qū)域尚有未通過“一卡通”發(fā)放財政涉農(nóng)資金的都作為重點審計內(nèi)容。

（三）間接財政涉農(nóng)資金發(fā)放審計。間接財政涉農(nóng)資金主要包括：農(nóng)機購置補貼、政策性農(nóng)業(yè)保險補貼、動物疫苗補貼資金、良種補貼、就業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)補助資金等，主要通過政府招投標(biāo)和國庫集中支付的方式，直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商。國家審計機關(guān)的審計重點：一是招投標(biāo)是否公開、公平、公正，手續(xù)是否健全。由于間接財政涉農(nóng)資金發(fā)放及使用審計類型多而復(fù)雜，所以為闡述方便，現(xiàn)以“中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金”和“陽光工程”為例來介紹間接財政涉農(nóng)資金審計的內(nèi)容。一是介紹“中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金”審計，國家對義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生實行助學(xué)金制度，財政設(shè)立“國家義務(wù)教育貧困學(xué)生助學(xué)金”專款。主要用于抵減貧困學(xué)生的雜費、課本費以及補助貧困學(xué)生生活費等，由學(xué)校間接發(fā)放。審計內(nèi)容主要是助學(xué)金受益學(xué)生條件的符合性，民主、公平、公開的原則性，學(xué)校辦理助學(xué)金的及時性，對助學(xué)金管理是否建立健全相應(yīng)的財務(wù)制度和監(jiān)督機制，確保助學(xué)金專款專用，及時撥付；二是“陽光工程”審計。陽光工程是由政府公共財政支持開展的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)示范項目。

審計是規(guī)范資金管理，嚴(yán)格執(zhí)行項目補貼標(biāo)準(zhǔn)，保證實現(xiàn)?？顚Ｓ?。對實效性審計，審查資金運行是否合規(guī)，培訓(xùn)是否真實、有效，對相關(guān)會計資料進行審計，將學(xué)員參加就業(yè)培訓(xùn)簽字真實性作為內(nèi)容。查閱就業(yè)培訓(xùn)全過程的音像資料，對其地點標(biāo)的、時間標(biāo)的、培訓(xùn)資料標(biāo)的、參訓(xùn)師生標(biāo)的進行認(rèn)真核對，對參訓(xùn)人員訓(xùn)后就業(yè)情況進行抽樣回訪。

三、積極探索運用審計新方式

（一）運用計算機輔助對財政涉農(nóng)資金進行審計。利用AO現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)，現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)的分析、排序、篩選、比較、運算等功能查閱被審計單位的電子數(shù)據(jù)，重點對農(nóng)業(yè)綜合補貼資金進行分析，提高審計工作效率。利用前臺查詢功能或通過后臺數(shù)據(jù)庫獲取被審計單位的農(nóng)業(yè)綜合補貼資金電子系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審核資金兌付表?？锤鬣l(xiāng)鎮(zhèn)有沒有嚴(yán)格按照“一卡通”的程序發(fā)放，是否都及時全額發(fā)放到農(nóng)戶手中。通過SQL語句進行查詢，依據(jù)領(lǐng)取糧食直補及農(nóng)資綜合補貼資金的農(nóng)戶信息，推算出是否存在實際領(lǐng)取補貼的金額超過應(yīng)領(lǐng)取種糧面積的標(biāo)準(zhǔn)；對農(nóng)戶退耕還林領(lǐng)取的信息采取，并與農(nóng)業(yè)綜合補貼表對照，核查糧食直補等與退耕還林面積是否有在同一塊地上重復(fù)兌付情況。既能發(fā)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題，又節(jié)省人力，還能提高工作效率。

（二）建立財政涉農(nóng)資金電子網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系。一是運用互聯(lián)網(wǎng)科技信息手段，將涉農(nóng)工程項目名稱、實施地點、項目負(fù)責(zé)人等信息統(tǒng)一納入系統(tǒng)，對申報項目的資金下達后，資金的運行軌跡將被一一記錄，審計等相關(guān)部門可以全程管理監(jiān)察項目的整個流程，實時掌握項目的工作進展情況、資金的撥付到位情況。建設(shè)財政涉農(nóng)資金電子監(jiān)管系統(tǒng)，利用方便、快捷、安全、高效的監(jiān)督措施，可以有效預(yù)防和遏制財政涉農(nóng)資金監(jiān)督中違法違紀(jì)行為發(fā)生；二是財政涉農(nóng)資金電子監(jiān)管是利用計算機信息網(wǎng)絡(luò)平臺對財政涉農(nóng)資金管理使用情況實行市、縣、鄉(xiāng)、村四級統(tǒng)一軟件備案，建立了財政涉農(nóng)資金備案、公開、跟蹤督查和責(zé)任追究“四位一體”監(jiān)督機制。形成監(jiān)管科技化、公開信息化、運行規(guī)范化監(jiān)管模式；三是依托審計機關(guān)金審工程軟件數(shù)據(jù)庫服務(wù)系統(tǒng)，數(shù)字證書服務(wù)，數(shù)字證書（U 盾），進行電子簽名認(rèn)證和數(shù)據(jù)傳輸加密，將公示網(wǎng)站和備案系統(tǒng)有選擇性地連接，各級依據(jù)管理權(quán)限進行備案和登錄，并實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)傳輸，終端查詢；系統(tǒng)統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)問題并進行責(zé)任追究。

（三）建立涉農(nóng)工程專項資金聯(lián)席會議制度。為進一步加強各涉農(nóng)部門的協(xié)作配合，整合監(jiān)管力量，加強監(jiān)督管理，審計機關(guān)應(yīng)該牽頭建立涉農(nóng)專項資金監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度。將相關(guān)涉農(nóng)部門納入聯(lián)席會議，審計機關(guān)作為召集人，相關(guān)部門為成員，由紀(jì)檢、財政、發(fā)改、農(nóng)委、民政、教育局、國土資源局、住建局、交通、人資社保、衛(wèi)生食品組成，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在審計機關(guān)審農(nóng)部門。

聯(lián)席會議的主要職責(zé)是宣傳貫徹落實中央、省、市、縣有關(guān)涉農(nóng)專項資金管理使用的方針政策；聽取涉農(nóng)專項資金監(jiān)督管理工作情況的匯報、意見和建議；監(jiān)督檢查工作；對存在的問題提出處理意見，并對相關(guān)責(zé)任人進行責(zé)任追究；總結(jié)涉農(nóng)專項資金監(jiān)管工作經(jīng)驗，推廣典型。

按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)備案制度。項目管理部門執(zhí)行核查制度，適時進行終端抽查，審計機關(guān)落實財政涉農(nóng)資金專項審計制度。每年圍繞政府中心工作，確定一些資金量大、群眾關(guān)切度高的涉農(nóng)項目，開展專項審計，將審計情況及時向聯(lián)席會議辦公室報告，涉及違紀(jì)違規(guī)的，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處理。對不作為、亂作為，失職、瀆職的行為，提交聯(lián)席會議研究，嚴(yán)格追究責(zé)任。

四、對財政涉農(nóng)資金審計隊伍的要求

（一）求真務(wù)實

1、鍥而不舍。財政涉農(nóng)資金的審計應(yīng)以資金的流動為主線，要對一級預(yù)算單位負(fù)責(zé)財政涉農(nóng)資金的管理和撥付審計，也要對二、三級預(yù)算資金使用單位進行延伸審計，還要深入基層。到現(xiàn)場、農(nóng)戶、田間地頭耐心地與農(nóng)民交談，獲取了第一手資料，為揭露問題提供了有力的線索。

2、認(rèn)真分析。從國家政策的實現(xiàn)和維護農(nóng)民利益的角度，對財政涉農(nóng)資金運行情況進行定性和定量分析，提出完善政策制度，加強管理的審計建議。

3、追蹤問效。財政涉農(nóng)資金效益審計不能只停留在查出問題的層面上，要從根源上找原因、查漏洞，促使其建立健全相關(guān)制度，并且要積極地督促其整改，放大審計效應(yīng)。

（二）拓寬思路

1、精心組織財政涉農(nóng)資金審計。審計機關(guān)要加強財政涉農(nóng)資金審計的組織領(lǐng)導(dǎo)，選調(diào)補充一定數(shù)量的懂管理、工程、環(huán)保等方面的審計人員，組成多兵種合成隊伍，必要時可特聘一些相關(guān)行業(yè)的專家，以彌補現(xiàn)有審計隊伍的知識面過于單一的不足。財政涉農(nóng)資金審計還要與“預(yù)算執(zhí)行”、“上審下”、“經(jīng)濟責(zé)任”、“投資”、“金融”等審計相結(jié)合。整合審計資源和有效利用相關(guān)審計成果。

2、細(xì)化審計環(huán)節(jié)，注重實質(zhì)性測試。細(xì)化審計環(huán)節(jié)是指在資金撥付審計環(huán)節(jié)，要著重檢查滯留閑置、擠占挪用等問題；在資金的使用審計環(huán)節(jié)，著力查處各種違法違規(guī)問題，在評價環(huán)節(jié)要評價資金的使用效果。注重實質(zhì)性測試是指對原始會計憑證審計。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，重點檢查財政專項資金是否專用；有無嚴(yán)密的審批手續(xù)；票據(jù)是否合法，支出內(nèi)容是否真實，用途是否符合要求，有無隨意擴大項目規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。在實質(zhì)性測試中要手工審計與計算機審計并重，會計資料核查與現(xiàn)場延伸并重，書面證據(jù)與實物并重。

3、對財政涉農(nóng)資金審計要將關(guān)口前移。變事后審計為事前事中審計。例如，投資規(guī)模較大、從申報立項到竣工驗收長達幾年的項目，此期間相關(guān)人員、供貨商、市場價格等發(fā)生諸多變化，導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)濟行為時過境遷，審計取證、問題整改、責(zé)任追究都存在較大難度。所以對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的涉農(nóng)建設(shè)項目要將審計關(guān)口前移，必要時采用全程跟蹤審計。

（三）加強育人。財政涉農(nóng)資金審計的人員要將其打造成工作作風(fēng)扎實、審計業(yè)務(wù)精通、政治立場堅定的審計人才。一是樹立創(chuàng)新意識，在思想上、行動上、觀念上堅持與時俱進，用發(fā)展的眼光分析處理審計中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷改進審計方法，研究新情況、分析新問題；二是宏觀意識。圍繞黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點難點問題開展審計工作，審計涉農(nóng)資金管理使用存在的普遍性、傾向性問題，為宏觀經(jīng)濟決策提供依據(jù)；三是學(xué)習(xí)意識。學(xué)習(xí)涉農(nóng)資金新知識、新政策、新方法，做一名“復(fù)合型”人才，從書本中學(xué)，從涉農(nóng)資金審計實踐中學(xué)；四是質(zhì)量意識。認(rèn)真貫徹落實《審計準(zhǔn)則》，將審計質(zhì)量控制落實到審計工作的各個環(huán)節(jié)，規(guī)范操作，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，增強執(zhí)行規(guī)范的自覺性和主動性。以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，大膽揭露問題，做到事實清楚，依據(jù)準(zhǔn)確；五是服務(wù)意識。樹立為“三農(nóng)”服務(wù)的思想，把維護農(nóng)民根本利益作為涉農(nóng)審計工作的出發(fā)點和落腳點，切實把農(nóng)民群眾的利益實現(xiàn)好、維護好；六是自律意識。堅定理想信念，樹立正確的價值觀、人生觀，自重、自省、自警、自勵，搞好涉農(nóng)資金審計工作，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)做好服務(wù)?！?/p>