國企高管貪腐治策

萬國華+楊宇

江蘇索普化工股份有限公司3月3日公告，江蘇省人民檢察院經(jīng)審查，決定對公司董事長尤廉以涉嫌受賄罪依法逮捕。1月，保山市中級人民法院對云南錫業(yè)集團原董事長雷毅受賄案作出一審判決，以受賄罪判處雷毅死緩。國企高管貪腐“前腐后繼”，2014年以來問題更加凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2014年共有122名國企高管犯案，受賄罪、貪污罪、挪用公款罪依次頻率最高，占犯罪名總數(shù)的66.9%，國企高管貪腐現(xiàn)狀令人觸目驚心。

比數(shù)字更令民眾不安的，是反腐披露出來的國企塌方式腐敗。中紀(jì)委官方網(wǎng)站《專項巡視央企是清理蛀蟲更是護航改革》的文章指出，“國有企業(yè)黨風(fēng)建設(shè)上‘搞團團伙伙，買官賣官問題嚴(yán)重”。2014年社會影響最大的當(dāng)屬華潤集團：以董事長宋林為首，華潤及下屬企業(yè)6名高管被調(diào)查，正是由于塌方式腐敗，被媒體稱為“華潤窩案”。此前有中移動、中石油、一汽集團、中儲糧窩案。

國企塌方式腐敗還牽連到企業(yè)之外?！?014中國企業(yè)家犯罪報告》指出：國企企業(yè)家腐敗案件中政商勾結(jié)、群體性腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。

問題擺在眼前，該如何破解這種國企高管貪腐之殤？

雙重實權(quán)與利益割裂

我國已構(gòu)建了《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等公司治理法規(guī)體系，但國企高管貪腐犯罪依然嚴(yán)重，問題到底出在哪？

首先，由于特殊國情，國企高管掌握了雙重實權(quán)。其一，來源于國有經(jīng)濟的壟斷地位。在關(guān)乎國家經(jīng)濟命脈的領(lǐng)域如電信、石油往往由國企壟斷。這實質(zhì)是將重大交易機會的權(quán)力賦予了國企，由于所有者缺位，交易機會的決定權(quán)最終落入高管手中。于是，權(quán)力尋租、行賄受賄大行其道——所謂的“靠山吃山”。中央巡視組發(fā)現(xiàn)，東風(fēng)公司部分領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)、與東風(fēng)公司存在關(guān)聯(lián)交易，“靠山吃山”問題突出。中共中央政治局常委、中紀(jì)委書記王岐山今年2月表示，2015年中央將完成對中管國有重要骨干企業(yè)和金融企業(yè)巡視全覆蓋，重點查找靠山吃山、利益輸送等問題。

其二，來源于國企公司治理機制之特性。股東角色虛化，國有化程度越高，該特征越明顯;層層授權(quán)下，國企的真正股東的地位被不斷虛化。這導(dǎo)致：國民無法參與重大決策、監(jiān)督高管;國資監(jiān)管機構(gòu)將全部或部分股東權(quán)能下放董事會或經(jīng)理層，由于公司治理很不健全，國企內(nèi)部權(quán)力高度集中，極度缺乏制衡。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。中央巡視組發(fā)現(xiàn)，文化部直屬文化企業(yè)經(jīng)營管理混亂，一把手權(quán)力過于集中，“三重一大”制度流于形式。而《2014中國企業(yè)家犯罪報告》指出，在122名犯罪國有企業(yè)家中，董事長、總經(jīng)理或法定代表人占47.93%。雷毅2004年至2013年在擔(dān)任云南省政府副秘書長、玉溪市副市長、云錫集團董事長期間，利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，分別向14人索取或收受人民幣2570萬余元、美元30萬元、港元90萬元、新加坡幣50萬元，價值53萬元人民幣的玉器4件、價值38.05萬元人民幣的黃金金條10根。其如此恣意妄為，可謂權(quán)力過于集中的典型。

其次，是高管利益與企業(yè)效益的割裂。由于國企高管薪酬機制的非市場化，往往是旱澇保收。例如2013年巨虧26億元的中海運，其董事長年薪仍達79萬元?？梢妵蟾吖艿男匠昱c企業(yè)經(jīng)營狀況關(guān)聯(lián)度并不高，有時甚至沒關(guān)聯(lián)。相應(yīng)的，長期以來對于國企高管薪酬的管理是半市場化的辦法，明顯比社會上同類崗位要低，且低得比較多。如國家電網(wǎng)董事長劉振亞所言，“沒有限薪的時候，我的工資超過100萬。但我們在國際上開會，有些經(jīng)營水平還不如我的人，他拿的是我的幾十倍。這么講，我就低了。但跟中國的老百姓比，有的溫飽還沒有解決，農(nóng)民工一年幾萬塊錢，我的工作條件這么好，從這個角度講，給我這些也不少了。”不少國企高管認(rèn)為薪酬過低，不匹配自己的貢獻，這種心態(tài)下道德風(fēng)險極大，貪腐成為“補償機制”。

治本之策平衡權(quán)力

權(quán)力的膨脹與利益的割裂是國企高管貪腐的主要病灶。那么，治理貪腐之殤的“藥方”應(yīng)包括三方面：平衡權(quán)力、關(guān)聯(lián)利益和制定專門單行的國企條例。

最根本措施在于有效平衡權(quán)力。應(yīng)加快相關(guān)頂層設(shè)計進程，明確國有資本可繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，但要單獨立法;同時要盡快推進混合所有制改革，促進資源配置的市場化和法治化，強化企業(yè)內(nèi)部的分權(quán)制衡，根治權(quán)力過于集中。此外，完善國企外部監(jiān)督機制乃當(dāng)務(wù)之急。信息披露和聽證制度是公眾參與式監(jiān)督的兩個重要機制。前者重在建立信息披露平臺，對企業(yè)日常經(jīng)營狀況，股權(quán)分布特別是董事、高管持股狀況，企業(yè)家兼職情況進行公示;后者重在經(jīng)營決策中切實依法實行公開論證，例如電力、成品油等直接關(guān)乎民計民生的行業(yè)進行定價、調(diào)價時必須組織合法有效的聽證會聽取民眾意見，并作為定價依據(jù)。

其次，解決國企高管利益與企業(yè)效益割裂的局面。這就要解決企業(yè)家薪酬來源于職位而非企業(yè)經(jīng)營的問題，即高管利益與企業(yè)效益應(yīng)聯(lián)動起來。為此，應(yīng)從公司治理法律機制上構(gòu)建職業(yè)經(jīng)理人制度，建立企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、能進能出、收入能增能減的約束與激勵治理機制。今年《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》正式實施，該方案之重心在于對國企高管薪酬的限制，其法理訴求是公有制的公平觀的體現(xiàn)。僅僅限薪還不夠，更重要的是解決國企高管利益與企業(yè)效益的聯(lián)動問題，比如應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)激勵等長效激勵措施，并且將企業(yè)家薪酬與企業(yè)績效直接掛鉤，并真正做到市場化、法治化與國際化，如此可以極大降低道德風(fēng)險。

此外，還應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，盡快制定單行國企條例。無論是在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期國家或地區(qū)，還是成熟發(fā)達的市場經(jīng)濟國家或地區(qū)（如日本、美國、英國），科學(xué)有效管治國企的成功經(jīng)驗是制定專門國企條例或法案。例如，美國對公用事業(yè)企業(yè)、日本對國有鐵路企業(yè)等方面都進行專門立法，值得借鑒。專門立法的好處體現(xiàn)在：單獨立法的企業(yè)，其法律地位、功能和經(jīng)營目標(biāo)可以完全與一般商業(yè)公司區(qū)別開來;公司治理結(jié)構(gòu)、治理機制可以單獨設(shè)計，兼顧強制性和自律性特點;由于前兩者不同，任職于這些國企的高管之利益訴求、約束機制和激勵機制的邊界會比較清晰，國企高管發(fā)生貪腐機會較小、塌方式貪腐的幾率會更小。我國在推進國企混合所制改革后，剩下真正由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)可能少之又少，應(yīng)適時制定單行國企條例，并重點在法律地位、企業(yè)功能和公司治理等方面進行獨特的設(shè)計與構(gòu)建。

第一作者系南開大學(xué)法學(xué)院教授