集體組織成員土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的性質(zhì)及法律適用

楊睿

摘 要：集體組織成員土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是一種形成權(quán)。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程加快，組織成員主張、請求保護其優(yōu)先權(quán)的要求日益強烈。文章著眼于促進農(nóng)地合法有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益，對這一優(yōu)先權(quán)的法律屬性、表現(xiàn)形式、取得要件及適用中的相關(guān)問題展開深入研究探討。

關(guān)鍵詞：集體組織成員 土地流轉(zhuǎn) 優(yōu)先權(quán) 法律適用

中圖分類號：F303

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-094-02

中央農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)改革“十九條”在進一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，強化農(nóng)戶承包地權(quán)益保護的同時，特別強調(diào)了集體組織成員的土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)）。我國《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《承包法》）對集體組織成員的這一權(quán)利也明確作了規(guī)定。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程加快，一些工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織對農(nóng)戶承包地“反租到包”，改變土地的農(nóng)業(yè)用途，嚴重損害農(nóng)民利益，集體組織成員主張、請求保護其優(yōu)先權(quán)的要求日益強烈。為穩(wěn)定農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)，引導土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，培育職業(yè)農(nóng)民，有必要對這一權(quán)利加以研究。

一、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的法律屬性

土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是指農(nóng)地發(fā)包或者流轉(zhuǎn)時，法定優(yōu)先權(quán)人在同等條件下和法定期限內(nèi)享有承包該土地的優(yōu)先權(quán)利。傳統(tǒng)理論上的優(yōu)先權(quán)是一種法定擔保物權(quán)，也稱優(yōu)先受償權(quán)。土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是基于集體組織成員權(quán)而派生的一項法定權(quán)利。集體土地所有權(quán)是一種特殊的共同共有，它不同于一般意義上的共有，表現(xiàn)為集體成員集體所有。土地流轉(zhuǎn)雖應(yīng)按市場原則進行，但出于在同等條件下保護本集體組織成員的土地權(quán)利，照顧組織成員的利益，法律賦予其優(yōu)先權(quán)。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的性質(zhì)，我國《民法通則》沒有明確規(guī)定，理論界說法各異，概況起來，主要有三種學說：第一種是債權(quán)說，此觀點認為，相對其它債權(quán)，優(yōu)先權(quán)是具有優(yōu)先性的債權(quán)。第二種是物權(quán)說，有的認為優(yōu)先權(quán)雖在本質(zhì)上是債權(quán)，但因法律規(guī)定而具有物權(quán)效力，是債權(quán)的物權(quán)化；有的認為優(yōu)先權(quán)是權(quán)利保護的一種方法，應(yīng)歸擔保物權(quán)范疇。第三種是折衷說，認為優(yōu)先權(quán)既有物權(quán)性質(zhì)，又有債權(quán)性質(zhì)，兼具兩權(quán)效力。前述觀點，雖均從民事權(quán)利內(nèi)涵的不同側(cè)面對優(yōu)先權(quán)的屬性進行了深入研究，有合理的一面，但各自的缺陷比較明顯。依筆者之見，從民事權(quán)利的作用分析，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)既不是債權(quán)，也不是用益物權(quán)、擔保物權(quán)，應(yīng)定為一種形成權(quán)，權(quán)利一經(jīng)行使即可發(fā)生債的主體變更，而優(yōu)先受償權(quán)則是對財產(chǎn)價值分配結(jié)果的優(yōu)先。也就是說，權(quán)利人可依據(jù)這一法定權(quán)利，無須義務(wù)人承諾，以自己單方意思表示即可使權(quán)利發(fā)生、變更、消滅或者產(chǎn)生其他法律效果，形成以所有權(quán)人與第三人同等條件為內(nèi)容的合同，在所有權(quán)人與優(yōu)先權(quán)人之間形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，排除所有權(quán)人將財產(chǎn)處分給他人的可能。具體而言，可從該項權(quán)利的以下特征進一步認識。

1.創(chuàng)設(shè)的法定性。土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是立法賦予集體組織成員的一種權(quán)利，并非當事人之間的約定?；谝馑甲灾?，當事人雖可約定一定權(quán)利的享有，但約定的內(nèi)容不能改變或限制集體組織成員的優(yōu)先權(quán)，否則，該約定無效。

2.主體的特定性。土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是基于特定的身份關(guān)系即集體組織成員資格而產(chǎn)生的，具有成員權(quán)屬性和特定的人身屬性，只能由集體組織成員享有。集體組織成員是生產(chǎn)或生活在集體組織中，與該組織依法形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自然人，通常表現(xiàn)為農(nóng)民個體。土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶也稱農(nóng)村承包經(jīng)營戶，以家庭為單位，是經(jīng)營性非法人組織。雖在訴訟中兩者均可成為獨立的民事法律關(guān)系主體，但在優(yōu)先權(quán)享有上不同。所以，優(yōu)先權(quán)的主體只能是集體組織成員，而不包括農(nóng)戶。

3.物權(quán)的絕對性。從本質(zhì)上講，物權(quán)是權(quán)利人在法定范圍內(nèi)對物的支配及其權(quán)利的實現(xiàn)方面具有排他性和絕對性。土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)體現(xiàn)了物權(quán)絕對性的特點，具有對抗權(quán)利主體以外的第三人的效力。在土地流轉(zhuǎn)中，同等條件下，相對人取得承包權(quán)應(yīng)以優(yōu)先權(quán)人放棄或喪失權(quán)利其權(quán)利為前提。反之，發(fā)包方或流轉(zhuǎn)人無視優(yōu)先權(quán)與相對人形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系則不發(fā)生法律效力。

4.內(nèi)容的實體性。從法律關(guān)系的構(gòu)成要素看，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的主體包括發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方與集體組織成員，雙方既是權(quán)利主體，也是義務(wù)主體；客體是這一民事權(quán)利義務(wù)指向的物權(quán)關(guān)系，即發(fā)包或流轉(zhuǎn)的土地，并非民事訴訟中案件爭議事實；內(nèi)容是實體法規(guī)定的法定的權(quán)利、義務(wù)。

5.類型的創(chuàng)新性。從歷史淵源看，在古代歐洲日耳曼時期，實行土地權(quán)利總有制度，耕地為公社所有，各家庭從公社獲得分配的土地使用權(quán)，土地只能賣給本公社成員，不能擅自轉(zhuǎn)讓他人。這一制度雖與我國農(nóng)村土地成員集體所有相類似，但本質(zhì)不同。近代以來，西方大多國家的土地歸個人所有，在其民事法律中自然不涉及土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)問題。我國憲法、法律規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)歸成員集體，農(nóng)戶享有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的設(shè)定就是一種具有中國特色的新型民事權(quán)利。

二、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的表現(xiàn)形式及取得

（一）表現(xiàn)形式

按承包方式和流轉(zhuǎn)主體不同，可將土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)分為三種。

1.通過家庭承包取得經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)。流轉(zhuǎn)是財產(chǎn)權(quán)利經(jīng)濟價值實現(xiàn)的重要方式。土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照法定方式流轉(zhuǎn)其經(jīng)營權(quán)。但按照《承包法》33條第5項和47條之規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方在行使這一權(quán)利時受到一定的限制，即如果受讓方中有本集體組織成員，那么在流轉(zhuǎn)條件同等情況下，組織成員優(yōu)先取得受讓權(quán)。為了使該權(quán)利在司法實踐中得到更好的保護，最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條、第19條中又作了補充規(guī)定，從價款、期限等主要流轉(zhuǎn)條件上進一步充實了優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容。

2.外來承包者以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時的優(yōu)先權(quán)。這種轉(zhuǎn)讓是對通過家庭承包以外的方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。一方面，法律賦權(quán)經(jīng)營權(quán)人可以協(xié)商或招投標的方式將其經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓他人，解除原承包合同關(guān)系，由受讓方與發(fā)包方重新建立新的承包合同；另一方面，按照《承包法》第48條的要求，在外來承包者以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地時，本集體組織成員如有承包意向，在同等條件下，應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)。

3.外來承包者以租賃方式流轉(zhuǎn)時的優(yōu)先權(quán)。依照《承包法》第49條規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以在不違反法律禁止性規(guī)定的前提下將經(jīng)營權(quán)依法租賃他人。這種租賃形式?jīng)]有改變原土地承包關(guān)系，與《合同法》第224條第1款規(guī)定的有關(guān)轉(zhuǎn)租的要求相一致。因此，如果發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)租，則組織成員就有行使優(yōu)先權(quán)的可能性。

（二）取得要件

依權(quán)利是否已經(jīng)實際取得為標準，可將民事權(quán)利分為既得權(quán)與期待權(quán)，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)是將來可能取得的一種權(quán)利，應(yīng)屬期待權(quán)的范疇。

1.有明確的流轉(zhuǎn)行為。民事行為是一種表意行為。當事人明確的意思表示是民事行為的重要構(gòu)成要素。只有在發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方作出真實的流轉(zhuǎn)意思表示時，優(yōu)先權(quán)人才有主張行使優(yōu)先權(quán)的可能。同時，流轉(zhuǎn)行為的內(nèi)容必須適法，不能違反強制性規(guī)范，不能違背公序良俗原則，否則行為無效。

2.流轉(zhuǎn)條件同等。按合同法一般原理，同等條件的主要內(nèi)容可理解為合同成立必備的主要條款?！逗贤ā返?2條所列舉的內(nèi)容是合同的一般條款，具體合同的主要條款應(yīng)按法律的直接規(guī)定或當事人的約定確定。就承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來說，判定條件同等可參照《承包法》37條第2款中所列的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的一般條款，重點從流轉(zhuǎn)土地用途、價款及支付方式、期限等方面來衡量。

3.在合理期限內(nèi)主張?！冻邪ā窙]有明確優(yōu)先權(quán)行使的期限，《解釋》第11條第2款規(guī)定了除斥期間。因此，一般而言，優(yōu)先權(quán)人主張優(yōu)先權(quán)的期限主要有兩方面的要求。一是如果采取書面公示形式流轉(zhuǎn)土地，權(quán)利主張的提出要在公示期內(nèi)；二是未公示的，必須在他人使用承包地后兩個月內(nèi)提出主張請求。以其他方式發(fā)包的，發(fā)包方應(yīng)預(yù)先通知本集體組織成員參加，否則，本集體組織成員可訴請法院宣告發(fā)包行為無效。

4.以明示方式提出請求。從意思表示形式的角度看，民事法律行為有明示和默示兩種方式。默示方式的效力是基于法律的明確規(guī)定、交易習慣或當事人的約定而產(chǎn)生，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合優(yōu)先權(quán)的法定性特點和土地流轉(zhuǎn)實踐，優(yōu)先權(quán)人向發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方主張優(yōu)先權(quán)利時，必須以口頭、書面等其他直接表達自己意愿的方式進行。

三、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)適用中的幾個問題

盡管立法對土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)的行使作了較為清晰的規(guī)定，但實踐中還有一些問題值得探討。

1.優(yōu)先權(quán)的限制。優(yōu)先權(quán)雖是法定權(quán)利，但其行使與保護有一定限度的。農(nóng)村“四荒”地屬特定集體組織成員集體所有，且在一些貧困山區(qū)，往往也是組織內(nèi)部成員賴以生存和發(fā)展的重要資源。為了提高土地利用效率，《解釋》第19條同時規(guī)定，以其他方式承包“四荒”地時，鼓勵組織外部的單位和個人參與，這并非排除組織內(nèi)部成員的承包權(quán)利。

2.優(yōu)先權(quán)的喪失。優(yōu)先權(quán)不是優(yōu)先權(quán)人的絕對權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，優(yōu)先權(quán)人如有下列行為，則權(quán)利喪失。一是未在合理期限內(nèi)向發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方明確主張自己優(yōu)先受讓的；二是以明示方式自愿放棄權(quán)利行使，不論相對方是否收到該意思表示；三是嚴重違約或擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，對承包地造成永久性損害被解除承包關(guān)系。優(yōu)先權(quán)喪失后，權(quán)利人請求保護，法律不予救濟。

3.優(yōu)先權(quán)競合的處理。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)個組織成員均主張行使優(yōu)先權(quán)的事實。這一競合實際上是同體同權(quán)的并存現(xiàn)象，它不同于民法上通常講的責任競合。如何解決這一問題，現(xiàn)行相關(guān)立法規(guī)定不明確。大多數(shù)人認為，在同等條件下，應(yīng)遵循《民法通則》所確定的民事活動基本原則和《承包法》第33條規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則具體加以處理。第一，初次流轉(zhuǎn)時，若有上述競合情形，應(yīng)從平等、自愿要求出發(fā)，尊重發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方的意愿，由其自主選擇其中一個優(yōu)先權(quán)人為受讓人。第二，再次流轉(zhuǎn)時，如果原受讓人也同樣享有為優(yōu)先權(quán)，且都主張權(quán)利，通常應(yīng)流轉(zhuǎn)給原受讓人，這樣，利于提高土地利用效率，維護原受讓人的投入利益，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的目的。

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（作者單位：西北政法大學民商法學院 陜西西安 710122）

（責編：賈偉）