非政府組織健全與社會管理創(chuàng)新

齊潔 毛壽龍

摘要：我國社會管理創(chuàng)新的重要支撐就是非政府組織建設(shè)，非政府組織健全發(fā)展是我國社會發(fā)展的必然趨勢。非政府組織填補了市場失靈與政府失靈的空白，日益獲得了政府以及社會的認(rèn)可。但是目前，我國非政府組織的發(fā)展還是面臨很多障礙，所以，如何健全非政府組織是我國社會管理創(chuàng)新面臨的重要問題。文章以環(huán)保非政府組織為例，從策略選擇和政策思考兩個方面探討如何健全非政府組織，這一研究必將會是我國社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：非政府組織健全;社會管理創(chuàng)新;國家與社會

一、 非政府組織

自從20世紀(jì)80年代以來，非政府組織（NGO）做為一個新興組織漸漸進入了大眾的視野中，非政府組織也在市場失靈和政府失靈的條件下彰顯自身的特殊才能，越來越受到了國家和社會的高度重視和認(rèn)可。

非政府組織是獨立于政府的，不同于企業(yè)性質(zhì)的自愿公民組織。真正意義上的非政府組織一般都是由社會責(zé)任感強烈，具備某區(qū)域?qū)I(yè)知識的自然人發(fā)起和參與的。他們積極的團結(jié)群眾，將分散的個體聚合成有效的社會團體，形成團體規(guī)范，并組織活動從而提供服務(wù)于社會。

社會管理創(chuàng)新強調(diào)政府服務(wù)主動性，民主參與自主性的創(chuàng)造性活動，它有賴于不同思想意見、利益訴求的相互協(xié)商，依賴于開發(fā)性包容性的社會環(huán)境。從非政府組織建設(shè)的角度看社會管理創(chuàng)新就是將分散的、碎片化的社會轉(zhuǎn)化為組織化的社會。

1. 社會管理創(chuàng)新之應(yīng)有之義。我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型以來，國家統(tǒng)一配置資源的格局開始瓦解，在國退民進的大思潮下，非政府組織承擔(dān)了部分政府無力或不愿承擔(dān)的責(zé)任，并通過自身的社會活動來幫助協(xié)調(diào)國家和社會的關(guān)系，使大眾能更加直接的行使公民權(quán)利，表達(dá)公民意愿，擴展了政治邊界，使得公民心聲多途徑表達(dá)。不僅如此，非政府組織還可以通過合法手段分析國家政策，參與國家政策聽證，同時進行自身的利益表達(dá)以及代表社會進行社會呼吁。在參與社會管理中充分體現(xiàn)出了公民應(yīng)該享有的知情權(quán)和咨詢權(quán)，同時對政府行為作出監(jiān)督和評價，提高政策的科學(xué)性和有效性。

因此而言，非政府組織的存在在社會管理創(chuàng)新中是極其必要的，它是我國社會管理創(chuàng)新的重要參與體。

2. 社會管理創(chuàng)新之靈魂體現(xiàn)。恩格斯曾指出：“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”。在日益多樣豐富的社會需求產(chǎn)生下，社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于改革原來的全能型政府，使得政府放權(quán)于民，逐步開放社會組織，多途經(jīng)的培育社會管理主體，使社會服務(wù)提供者不僅僅局限于政府和市場，從而滿足公民的多重需求。

健全非政府組織是社會主義發(fā)展的必然要求，也是我國社會管理創(chuàng)新的必經(jīng)之路。改革開放以來，我國從總體性社會慢慢走向后總體性社會，這樣的變化對于非政府組織產(chǎn)生了重要的影響。政府、市場、社會逐漸成為了三大行為主體，他們分別用自己的力量進行相互的權(quán)力制衡以及發(fā)展促進社會管理創(chuàng)新。我國社會管理創(chuàng)新的靈魂體現(xiàn)就是非政府組織健全發(fā)展，它是我國社會發(fā)展的必然趨勢。

二、 非政府組織現(xiàn)實情況——以環(huán)保非政府組織為例

隨著我國非政府組織發(fā)展，他們主要活躍在環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、勞工等多個領(lǐng)域中。以環(huán)境保護非政府組織為帶頭人，使得非政府組織在社會管理中發(fā)揮著重要的作用?！白匀恢选庇?994年3月在民政部獲得注冊，成為了中國首個環(huán)保非政府組織。2000年以后，中國大部分省市都出現(xiàn)了民間環(huán)保，有一定規(guī)模、影響和知名度的民間環(huán)保大約有數(shù)十家之多。目前，不僅北京及其周邊省份集中了一大批環(huán)保NGO，而且，在其他沿海發(fā)達(dá)城市、中西部地區(qū)、東北地區(qū)都出現(xiàn)了為數(shù)不少的環(huán)保非政府組織。

例如上海市的“熱愛家園”、江蘇省的“綠色之友”、重慶市的“綠色志愿者聯(lián)合會”、遼寧省盤錦市的“黑嘴鷗保護協(xié)會”等。他們在環(huán)境保護領(lǐng)域分別做出了很大的貢獻，從他們的行為中都是積極地反映了權(quán)利回歸社會，公民社會自治的核心，也獲得了公民和政府的諸多好評。

但是，目前我國的環(huán)保非政府組織發(fā)展并沒有那么的樂觀，原因如下：

首先，非政府組織“錢景”慘淡。由于是不以營利目的的，所以他們沒有一定的利潤供養(yǎng)，主要依靠民間捐贈、服務(wù)收費、政府補貼和國外援助等形式籌集資金。在我國的國情下，許多非政府組織其實是“官民二元一體”的，對于“官民二元一體”的非政府組織，可以適當(dāng)?shù)氖盏秸难a貼從而開展活動。由于“官民二元一體”的非政府組織的“半官方化”，所以他表現(xiàn)為活力不足，缺少創(chuàng)新，以及部門運行的官僚化。許多學(xué)者對于中國非政府組織這種缺乏“非政府”的特征進行了嚴(yán)厲的批評，并稱其配不上“非政府組織”。還有一些組織干脆就是國家正式機構(gòu)私有化或者解散后的重組，自主性更為低下。但是對于沒有資格成為正式的非政府組織，他們處于一種灰色地帶。沒有合法的身份，不能得到政府認(rèn)可，沒有政府認(rèn)可也就沒有政府補助，同時在國外援助方面也難以為繼。

其次，非政府組織的外部形勢嚴(yán)峻。我國非政府組織處于“分級登記，雙重管理”的政策安排，處于“一個媳婦多個婆婆”的局面，受到了多重監(jiān)管，多重負(fù)責(zé)。這樣使得非政府組織的上級部門過多，難以做到統(tǒng)一指揮，本來自身不以營利為目的，沒有資源供養(yǎng)，而這又使得更多的資源用于處理復(fù)雜的上下級關(guān)系。嚴(yán)重的影響了非政府組織進行活動的效率，降低社會服務(wù)提供的水平，制約了非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。

再次，由于我國傳統(tǒng)文化的影響，無論是執(zhí)政黨還是公民，對于非政府組織的文化認(rèn)同程度還是偏低，我國典型的“奴性性格”使得公民對于政府的依賴依附的程度比較高。所以便造成公眾對于非政府組織的信賴程度不高，關(guān)注度不夠，參與性不強，主動性比較差的情況。所以非政府組織在組織活動或者宣傳時便會受到很大的障礙。

以上的原因最終到會造成一個結(jié)果，就是非政府組織難以可持續(xù)發(fā)展，形成了“有動力的沒權(quán)力，有權(quán)力的沒動力”的局面。社會認(rèn)同不夠，自身資源欠缺，多部門管理限制都為非政府組織健全以及社會管理創(chuàng)新埋下了障礙。

三、 社會管理創(chuàng)新下非政府組織建設(shè)

作為社會管理創(chuàng)新，大部分學(xué)者還是堅持國家—社會協(xié)同治理，筆者認(rèn)為這個也是民心所向，時代要求。在我國社會管理創(chuàng)新之際，非政府組織要乘上這股東風(fēng)，在國家-社會協(xié)同治理的背景下，完善劣勢，加快自身建設(shè)，提供高質(zhì)量社會服務(wù)，促進社會管理創(chuàng)新。本文主要從從策略選擇和政策思考兩個方面進行探討：

1. 健全非政府組織的策略選擇。

（1）“嵌入”政府管理。在我國的特殊國情中，“黨和國家”與“公民社會”的界限的確是含糊不清的?！包h和國家”不希望對于“公民社會”的“管理”太過放松，以免防止政治上的“變化”。所以“公民社會”不可能像西方國家一樣，而應(yīng)有自己的符合實際的策略選擇。在我國較為活躍的非政府組織都有著明顯的共同點，就是符合國家的主流價值觀且政治敏感度低。

我國非政府組織雖說發(fā)展數(shù)量較快，但是還處于初創(chuàng)期。各方面發(fā)展不夠健全，要獲得生存的可能性以及發(fā)展壯大的機會，在我國的國情下，必須要獲得必要的政府支持。生存是第一要義。只有存活之后，才可以去實現(xiàn)自身的價值。皮特將這樣的策略成為“嵌入式行動主義”。

“怒江反大壩建設(shè)”就是一個生動的例子，它形象的反映了嵌入型行動主義所擁有的杠桿作用。這一運動起步于非正式的沙龍，進而發(fā)展到行動主義實踐者、學(xué)者、新聞記者、具有認(rèn)同感的政府官員在內(nèi)的松散型的行動網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)最終和8個環(huán)境非政府組織建立綠色伙伴關(guān)系，并且在國際合作框架下共同致力于反大壩建設(shè)的行動。他們的努力已經(jīng)贏得了官方的暫時性的“停止”，這一行動之所以成功就是在與它有效的運用了來自國家的政治機遇。怒江反大壩建設(shè)行動沒有與政治約束條件相對立或者強烈要求獲得更多的自由與權(quán)力，而是與國家提倡的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)相一致，與國家合作開展運動。這個反大壩建設(shè)活動成功的是在于一直避免走向政治敏感地帶，同時努力獲得最大程度的社會影響。

因為嵌入性，中國環(huán)境保護行動主義才能獲得一定的合法性地位、社會中的穩(wěn)定地位以及與國際非政府組織的聯(lián)系。中國的嵌入式環(huán)境既限制了正式的環(huán)境保護主義，同時又使其的發(fā)展成為可能。這種嵌入式紐帶可以跨越黨、國家以及社會之間的關(guān)系，使環(huán)保主義越來越扮演著促進工業(yè)、政府以及消費者生活方式的趨向“綠色”的角色。它是中國社會背景下對“黨國家社會”關(guān)系的一種重新塑造。注意這里的“嵌入”不是一味永遠(yuǎn)的依賴，而是隨著非政府組織發(fā)展，中后期慢慢要獨立發(fā)展，從而達(dá)到自我調(diào)適的和諧狀態(tài)，最終達(dá)到所謂的利益聯(lián)姻。

（2）避免敏感地帶。當(dāng)前的“國家社會”關(guān)系表現(xiàn)為一種不斷進行的談判關(guān)系，或者說是一種“協(xié)商共生關(guān)系”。變化著的“國家社會”關(guān)系給非政府組織帶來了春風(fēng)，但是非政府組織還是要注意自己在組織活動或者做出政策抗?fàn)帟r的語言以及表現(xiàn)。

中央政府在不同場合曾多次表態(tài)，任何旨在與中央政府相敵對的全國性運動都是不可容忍的。所以，非政府組織在組織活動時，一定要避免使用“運動”這一敏感字眼。嚴(yán)格限制自身行動的范圍。通過運用嵌入式行動主義突出自己的優(yōu)勢位置并且堅定自己抗?fàn)幍幕A(chǔ)。要表現(xiàn)出對于黨和國家的“忠誠”，通過實際行動給政府展示自己的立場，我們是朋友不是敵人，那么環(huán)保非政府組織也會獲得更多的“政治空間”，從而發(fā)揮更為適當(dāng)?shù)恼斡绊懥Α?/p>

廖曉義做為“北京”地球村的負(fù)責(zé)人，她說到：我們引導(dǎo)大眾而不是責(zé)備大眾，我們幫助政府而不是一味的抱怨。這就是媒體所說的“女性的溫柔”。我不贊同極端主義的做法，我投身于環(huán)境保護領(lǐng)域，但是我并不會用環(huán)境保護行動實現(xiàn)任何政治目的。這是我的方式，也是我的原則。對于環(huán)保非政府組織管理者的公開說明，可以更好的表示自己的立場。同時減少政府對其的敏感態(tài)度。

（3）加強自身資源建設(shè)。習(xí)近平主席說過：打鐵還得自身硬?；谫Y源依賴?yán)碚?，要想減少政府資源依賴，可以采取資源轉(zhuǎn)化，資源拓展，資源控制。所謂資源轉(zhuǎn)化其實就是非政府組織營銷管理，使其邁出局限，向企業(yè)學(xué)習(xí)營銷，獲得資源支持。資源拓展就是獲得國際化支持的方法，本國的國情若過于限制，可以與國際的相關(guān)組織取得合作，獲得資源支持。資源控制就是從自身出發(fā)，就要加強自身的價值籌碼，減少他方依賴，積極完善自身，增強自己的核心競爭力。

目前，我國的非政府組織還是處于初創(chuàng)期，許多非政府組織還沒有建立起自身的內(nèi)部治理制度，自身的組織建設(shè)表現(xiàn)出了很多的隨意性，自身治理規(guī)范也是參差不齊。所謂的“理事會”也被稱為是“橡皮圖章”。

所以，非政府組織在自身資源建設(shè)方面，要投入更多的人力物力。要建立符合經(jīng)濟效率的宣傳公關(guān)、人事、財政、組織管理、問責(zé)等內(nèi)部管理機制。同時要保證專業(yè)化和高效率。這樣才能獲得政府與人民的信任。同時，還要借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗，思考學(xué)習(xí)并加以運用。

2. 健全非政府組織的政策思考。

（1）解放思想。這里的思想解放是指政府、非政府組織和公眾思想的同時解放。他們都要與時俱進不能有思想羈絆。政府要明確自己和非政府組織在社會建設(shè)中的關(guān)系和角色。不是從前的一味的控制管理，而要用平等合作取代單向監(jiān)管。政府在對社會組織主要是起到培育促進發(fā)展、監(jiān)督的作用。對此，政府對于非政府組織發(fā)展組織活動不能全都抓，也不能抓的太緊，要給與他們適當(dāng)?shù)淖杂珊粑目臻g。政府要把非政府組織視為伙伴而不是競爭者。兩者要互信協(xié)作，共同為大眾提供社會服務(wù)。同時，政府還要對公眾參與政府活動進行賦權(quán)。

非政府組織也要明確自身存在的意義，不是作為政府的附屬單位而產(chǎn)生的，要克服“等靠要”的觀念，積極的獲取資源，通過國際化或者是多社會組織共同來提供所需要的資源，同時通過營銷等手段不斷的擴大自身的影響力，從而加強自身的價值籌碼。

公眾的思想解放主要針對我國長時間的思想桎梏?？溌∷枷爰衣駹栒f過“文化是制度之母”。在中國的傳統(tǒng)政治文化中，文化是“元病灶”，臣民意識嚴(yán)重的根治在人們心中，這樣的意識形態(tài)也嚴(yán)重的扼殺了公民積極性。政府社會要積極啟發(fā)并教育公民。增強公民參與政治活動的意識以及公共精神，發(fā)揮公民主體意識和個人自由。使得原子化的個人，變成以組織為核心的小團體，加強社會性團結(jié)。

（2）松開“緊箍咒”。非政府組織受到目前“分級登記，雙重管理”的政策安排，限制了非政府組織的發(fā)展自由，為其發(fā)展帶上了緊箍咒。使得許多沒有資歷獲得認(rèn)可的非政府組織生存難以為繼。

2005年廣東省出臺了《行業(yè)協(xié)會條例》，其中，將業(yè)務(wù)主管部門改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，指導(dǎo)部門不再對行業(yè)協(xié)會進行前置審批。同時不再干預(yù)行業(yè)協(xié)會的人財物等資源。同時，對于行業(yè)協(xié)會只需發(fā)起人去登記機關(guān)申請注冊即可。2010年廣東省將直接登記范圍從行業(yè)協(xié)會推進到了異地商會和公益類經(jīng)濟類的民間組織。2011年11月，廣東省民政廳負(fù)責(zé)人就《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》作起草說明，明確從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，社會組織可直接向民政部門申請成立。此方案提出降低民間組織登記門檻，大獲輿論支持。

賈西津教授評價廣東模式，認(rèn)為他是有積極的作用并且可以學(xué)習(xí)參考最終向全國層面推廣。對于目前國家政策其實可以松綁，將非政府組織的雙重管理變?yōu)橹苯拥怯洝崿F(xiàn)政府對于非政府組織的控制型管理到培育型管理。這樣做可以加快非政府組織的發(fā)展，更可以促進我國公民社會的建立，更可以加快社會管理創(chuàng)新。

（3）加強政府購買。在美國，政府將市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的許多建設(shè)都轉(zhuǎn)包給了社會組織，同時也設(shè)立了很多全面的質(zhì)量評估體系，獲得了很好的效果和評價。

非政府組織參與公共服務(wù)提供是政府職能轉(zhuǎn)變，培育社會組織的新型方式。政府購買非政府組織社會服務(wù)可以減輕政府包袱，使得政府向“精明型”“靈巧型”政府發(fā)展。同樣，非政府組織由于是非官方組織，社會性更強，賦有“以志愿謀公益”的公益精神。那么其對于公民需求的了解便更加明晰，在整合需求，滿足需求中也會更加人性化。此外，其專業(yè)性也是優(yōu)于政府提供的。在我國，現(xiàn)存的政府外包非政府組織服務(wù)還是不夠多。即使有的其實也是“看上去很美”。我國的公共服務(wù)外包目前難以獲得專業(yè)的政府購買體系。

所以我國更要在公共服務(wù)購買的法律層面，操作層面，監(jiān)督層面和績效評估層面落實到位。以求幫助充分發(fā)揮非政府組織優(yōu)勢特點，同時提高專業(yè)社會服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量。但是，由于非政府組織“志愿失靈”的存在，所以更要做好政府，市場，社會的契約性合作和制度性合作，以求充分發(fā)揮三者的多重協(xié)同作用。

四、 結(jié)論

總而言之，我國的社會管理建設(shè)不可逆轉(zhuǎn)，我國公民社會的建立不可逆轉(zhuǎn)。國家社會的關(guān)系是伴隨著中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以及國家與社會的種種博弈制約。在我國強大的政府管理之中，納入國家-社會的互動模式是有效鏈接政府與公民的明智策略。我國非政府組織要在社會管理創(chuàng)新之際，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，充分顯示出“以志愿謀公益”的公益精神，克服各方面的障礙，學(xué)習(xí)參考其他國家發(fā)展路徑，攜手政府、市場為公民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

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5. 郭薇.政府監(jiān)管與行業(yè)自律.南開大學(xué)學(xué)位論文，2010.

基金項目：國家社會科學(xué)基金（項目號：10BGL081）。

作者簡介：毛壽龍（1967-），男，漢族，浙江省奉化市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為制度分析與公共政策、自主治理、NGO與公共服務(wù);齊潔（1987-），女，漢族，陜西省西安市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為公共政策、NGO與公共服務(wù)。

收稿日期：2014-11-12。