新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)機(jī)制研究

韓錦綿 邵佳瑩 劉映辰

內(nèi)容提要：從農(nóng)戶(hù)角度出發(fā)，對(duì)其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性地歸類(lèi)，并剖析這些風(fēng)險(xiǎn)的形成原因。在此基礎(chǔ)上，從政府、市場(chǎng)和農(nóng)戶(hù)三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建全面綜合的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）01-0040-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.009

一、引言

新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要約束就是土地資源的合理配置，而我國(guó)的用地矛盾隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)日益突出。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，解決這一問(wèn)題的出路在于建立土地市場(chǎng)，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)。我國(guó)的農(nóng)村土地可分為農(nóng)戶(hù)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村集體土地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)既包括通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；也包括農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，當(dāng)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時(shí)，所剩的農(nóng)田須通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高生產(chǎn)效率，以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的糧食需求。這會(huì)導(dǎo)致小塊分散的農(nóng)田從農(nóng)戶(hù)手中流轉(zhuǎn)到大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集中大規(guī)模使用，以便機(jī)械化生產(chǎn)。而且由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，留守的大多為老人和小孩，大量農(nóng)田無(wú)人耕種，這時(shí)，農(nóng)地就在農(nóng)戶(hù)之間、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間自發(fā)流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)?；?，流轉(zhuǎn)速度不斷增加，地方政府也在其中扮演著重要角色。然而，在此過(guò)程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)也迅速暴露，其中農(nóng)戶(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)尤為重大，因?yàn)樗麄內(nèi)狈︼L(fēng)險(xiǎn)管理能力，一旦受損，生活甚至生存情況會(huì)嚴(yán)重惡化，大大增加了整個(gè)社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。2013年十八屆三中全會(huì)提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。我們更需研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其權(quán)利利益。

二、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的狀況與類(lèi)型

（一）我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的歷程與現(xiàn)狀

1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，并延續(xù)至今。在該制度建立之初，就有簡(jiǎn)單的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，如農(nóng)地互換、代耕等，隨著農(nóng)戶(hù)外出、收入提高、農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和政府一系列法令的頒布，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式更加豐富，規(guī)模更大。農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正法律化在2002年，此年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》進(jìn)一步完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。黨的十七大提出“按照依法、自愿、有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，指明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方向。2008年黨的十七屆三中全會(huì)制訂的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，再次提出“按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，農(nóng)地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展，尤其是地方政府主持的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

截至2011年上半年，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積2.07億畝，占家庭承包耕地總面積的16.2%。流轉(zhuǎn)形式也由簡(jiǎn)單的互換、代耕，發(fā)展到轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種形式并存的階段，轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的5種主要形式。全國(guó)轉(zhuǎn)包和出租比例分別為51.4%和26.7%（合計(jì)78.1%），轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作和其他形式的比例分別為4.7%、5.4%、6.2%和5.6%。流轉(zhuǎn)的主體也由單一的農(nóng)戶(hù)發(fā)展到農(nóng)戶(hù)、集體經(jīng)濟(jì)組織、規(guī)模經(jīng)營(yíng)者、中介組織、政府等多元主體共同發(fā)展的階段。流轉(zhuǎn)模式也越加豐富，如重慶、廣東等地的農(nóng)地入股的土地流轉(zhuǎn)改革，天津、浙江等地的“宅基地?fù)Q房”“兩分兩換”，成都等地確權(quán)頒證、還權(quán)賦能等。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在不斷加快，2011年上半年面積（2.07億畝）比2008年底（1.06億畝）增長(zhǎng)近一倍。其中，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較大，截至2010年底，耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重較大的省份為上海59.3%、北京46.3%、浙江38.9%、重慶36.2%、江蘇34.2%、黑龍江25.8%、廣東23.5%、湖南21.4%等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系與市場(chǎng)機(jī)制初步完成，據(jù)農(nóng)業(yè)部消息，截至2011年上半年，全國(guó)已有超過(guò)800個(gè)縣（市）、12000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，初步形成了“村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有服務(wù)窗口、縣市有流轉(zhuǎn)大廳”的流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。部分地區(qū)還建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心、交易所、交易市場(chǎng)等。截至2013年11月底，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到26%左右，全國(guó)農(nóng)村承包50畝土地以上的大戶(hù)達(dá)到287萬(wàn)家，家庭農(nóng)場(chǎng)的平均面積達(dá)到200畝左右。

（二）我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的類(lèi)型

我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)根據(jù)地方政府是否參與可以分為農(nóng)戶(hù)間自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展初期，多為前者，隨著城市化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策上升為法律后，地方政府為響應(yīng)中央號(hào)召，提升政績(jī)，主持的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)，并逐漸成為主體。從地域上看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于有種植經(jīng)濟(jì)作物的技術(shù)、資金和效益優(yōu)勢(shì)，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地相對(duì)較多；而西部較落后地區(qū)土地相對(duì)貧瘠、不適宜耕作經(jīng)濟(jì)作物，自發(fā)流轉(zhuǎn)的多是因農(nóng)戶(hù)外出打工而閑置的農(nóng)地，地方政府主導(dǎo)、外力推動(dòng)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)較多。從我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果和現(xiàn)狀來(lái)看，地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅難以帶來(lái)預(yù)期收益，而且可能產(chǎn)生較大的風(fēng)險(xiǎn)，損害農(nóng)戶(hù)切身利益。農(nóng)地在農(nóng)戶(hù)間自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)之初的基本形態(tài)，其特點(diǎn)是規(guī)模小、自發(fā)性強(qiáng)、流轉(zhuǎn)主體多為有親友關(guān)系的普通農(nóng)戶(hù)；但隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增大，相關(guān)法律法規(guī)的頒布更推動(dòng)地方政府響應(yīng)政策號(hào)召、介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，地方政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)是規(guī)模大、主要由村兩委決策、農(nóng)地流出方和流入方實(shí)力懸殊等。本文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的這兩大主要流轉(zhuǎn)類(lèi)型人手對(duì)農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，由于后者的規(guī)模大并逐漸成為主體，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)超前者，本文重點(diǎn)針對(duì)地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

三、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）我國(guó)農(nóng)戶(hù)土地自發(fā)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)分析

盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同做出了明確規(guī)定，但因農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)多在親戚、朋友等熟人間發(fā)生，農(nóng)戶(hù)受文化水平與環(huán)境影響，不會(huì)或不愿采用正規(guī)合同，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍以口頭協(xié)議為主，缺少規(guī)范有效的契約。這種協(xié)議盡管節(jié)省時(shí)間、精力與成本，但缺乏權(quán)利與義務(wù)的法力約束，農(nóng)戶(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：

1.契約風(fēng)險(xiǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，契約是兩個(gè)愿意交換產(chǎn)權(quán)主體所達(dá)成的協(xié)議。契約風(fēng)險(xiǎn)就是指履行契約的不確定性帶來(lái)的損失的可能性。一方面，簽訂契約時(shí)，信息劣勢(shì)方無(wú)法保證自身利益，選擇不合作，這是給契約主體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，即使普通農(nóng)戶(hù)間或普通農(nóng)戶(hù)與農(nóng)業(yè)大戶(hù)愿意簽訂協(xié)議，由于我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展水平較低以及農(nóng)戶(hù)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，雙方所簽訂的協(xié)議可能手續(xù)不完善、缺乏規(guī)范性，造成契約本身不完備，這些都會(huì)導(dǎo)致協(xié)議雙方預(yù)期利益受損。

2.糾紛風(fēng)險(xiǎn)

自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多產(chǎn)生于有勞動(dòng)力外出打工的家庭，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年農(nóng)民勞務(wù)工低學(xué)歷群體比例為53%，從事的主要是建筑業(yè)、加工制造業(yè)等技術(shù)含量較低的工種。這些工種不僅工資收入較低（2011年農(nóng)民勞務(wù)工收人為2000元），且極易受到宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，易產(chǎn)生糾紛風(fēng)險(xiǎn)。比如，在2008年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，我國(guó)沿海地區(qū)大批加工制造企業(yè)減產(chǎn)、倒閉，造成大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)農(nóng)戶(hù)因?yàn)槭I(yè)，可能強(qiáng)行要求收回外包耕地，引發(fā)糾紛，這其中有60%屬于合同不規(guī)范引起的，造成社會(huì)動(dòng)蕩。影響社會(huì)安全。

（二）我國(guó)地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)分析

本文將地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分為發(fā)生時(shí)、發(fā)生后和流轉(zhuǎn)結(jié)果三部分進(jìn)行分析。

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生時(shí)的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)分析

農(nóng)戶(hù)利益受損風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于農(nóng)地流轉(zhuǎn)之時(shí)，因農(nóng)地作為生產(chǎn)要素具有價(jià)格，農(nóng)地價(jià)格取決于農(nóng)地在規(guī)模經(jīng)營(yíng)下帶來(lái)的預(yù)期收益。農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地定價(jià)知識(shí)的缺乏、預(yù)期收益的不確定性，都會(huì)導(dǎo)致定價(jià)不合理。而且在現(xiàn)實(shí)中，地方政府為招商引資或政績(jī)，對(duì)農(nóng)地定價(jià)價(jià)格往往偏低以提高吸引力，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)利益受損。

此外，在政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，大多由地方政府按統(tǒng)一價(jià)格對(duì)農(nóng)地進(jìn)行大規(guī)模收購(gòu)，再轉(zhuǎn)包給經(jīng)營(yíng)企業(yè)。統(tǒng)一價(jià)格不僅不能反映不同耕地的質(zhì)量差別，更可能遭到人為壓價(jià)。部分地方政府為追求政績(jī)，維護(hù)農(nóng)業(yè)大戶(hù)利益，使流轉(zhuǎn)價(jià)格有偏低趨勢(shì)，同時(shí)采用貨幣化結(jié)算方式，還使農(nóng)民承擔(dān)了通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。甚至有部分地方政府、“村兩委”在“中介費(fèi)”、“流轉(zhuǎn)費(fèi)”的誘使下，壓低農(nóng)地價(jià)格，與業(yè)主聯(lián)合損害農(nóng)戶(hù)土地權(quán)益，這是由道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的農(nóng)戶(hù)利益受損風(fēng)險(xiǎn)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生后的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（1）農(nóng)戶(hù)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地規(guī)?；饔欣趯?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這一過(guò)程中，機(jī)械會(huì)替代部分勞動(dòng)力，使得部分農(nóng)戶(hù)失業(yè)。不僅如此，當(dāng)遇到災(zāi)害時(shí)，本應(yīng)從事勞動(dòng)的部分勞動(dòng)力也不會(huì)被農(nóng)業(yè)大戶(hù)雇傭。當(dāng)農(nóng)戶(hù)種植自有農(nóng)地時(shí)，不考慮勞動(dòng)力成本，只要有收益，農(nóng)戶(hù)就愿意勞作。比如洪澇導(dǎo)致水稻倒伏，需要及時(shí)扶苗，這時(shí)農(nóng)戶(hù)愿意扶苗以保證收益，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)在計(jì)算耕種成本時(shí)傾向于忽略自身勞動(dòng)力價(jià)值。但農(nóng)業(yè)大戶(hù)遇到這種情況，雇傭農(nóng)戶(hù)所付的費(fèi)用可能比扶苗后的收益大，因此農(nóng)業(yè)大戶(hù)寧愿接受現(xiàn)有損失，也不會(huì)雇傭農(nóng)戶(hù)工作，這部分被擠出的勞動(dòng)力也處于失業(yè)狀態(tài)。

部分外出打工農(nóng)戶(hù)將自有農(nóng)地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)大廠，這樣能夠同時(shí)獲得農(nóng)地出讓金和打工收入，并且減少農(nóng)田的閑置，短期內(nèi)是雙贏局面。但由于農(nóng)民平均受教育程度相對(duì)偏低，所從事的職業(yè)多為體力勞動(dòng)，這些職業(yè)易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或停滯時(shí)，大量農(nóng)戶(hù)就會(huì)失業(yè)。此外，外出打工的農(nóng)戶(hù)多為中青年，隨著年齡增長(zhǎng)會(huì)漸漸不適宜高強(qiáng)度體力勞動(dòng)，被新生力量代替，被迫失業(yè)。這兩部分失業(yè)農(nóng)戶(hù)失業(yè)后同到農(nóng)村，這時(shí)他們已失去自家農(nóng)地，在農(nóng)村又處于失業(yè)狀態(tài)。

（2）農(nóng)戶(hù)失去保障風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地是農(nóng)戶(hù)的收入來(lái)源，當(dāng)農(nóng)戶(hù)失業(yè)回流農(nóng)村時(shí)也可成為承接這部分農(nóng)地的緩沖。在地方政府主導(dǎo)的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，為照顧經(jīng)營(yíng)企業(yè)利益，流轉(zhuǎn)期限趨于長(zhǎng)期，經(jīng)營(yíng)企業(yè)才可將投資到機(jī)械化規(guī)模化中的成本，如購(gòu)買(mǎi)大型收割機(jī)、旋耕機(jī)、烘干機(jī)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資收回，獲取利潤(rùn)。這使農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限多在十年以上。在此期間，農(nóng)戶(hù)接觸不到自有農(nóng)地，所得土地轉(zhuǎn)讓金不足以支持日常生活，更無(wú)農(nóng)戶(hù)失業(yè)“緩沖”機(jī)制，基本生活水平得不到保障。

我國(guó)的農(nóng)戶(hù)失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)尚不完善，相比城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立時(shí)間晚、發(fā)展基礎(chǔ)弱、保障項(xiàng)目不全面，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度在保障內(nèi)容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。農(nóng)村在近幾年才建立起包括新農(nóng)保、新農(nóng)合與社會(huì)救助的社會(huì)保障體系，社會(huì)福利等方面的內(nèi)容仍然缺失，已有的保障項(xiàng)目待遇水平低、保障作用有限，而且新農(nóng)保和新農(nóng)合都是采取自愿參加的原則。在農(nóng)村，除了已經(jīng)建立的新農(nóng)保、新農(nóng)合、社會(huì)救助制度，其他諸如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)福利等項(xiàng)目至今仍是空白。無(wú)法勝任保障農(nóng)戶(hù)生活的責(zé)任。

3.源自于農(nóng)地流轉(zhuǎn)結(jié)果的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)

某些方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)最終結(jié)果，可能導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)徹底失去土地。原因如下：第一，隨著土地金融不斷發(fā)展，以農(nóng)地作為資本入股，定期取得收益的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式漸漸興起。農(nóng)民對(duì)自己的土地仍擁有“所有權(quán)”，根據(jù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的公司收益而獲得分紅，保證了長(zhǎng)期收入來(lái)源。當(dāng)公司效益較好時(shí)，農(nóng)戶(hù)分紅也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。但是，農(nóng)地“入股”相當(dāng)于投資，用農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)投入公司，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公司效益下降，農(nóng)戶(hù)收益隨之下降，這是農(nóng)戶(hù)個(gè)體無(wú)力改變的現(xiàn)象，一旦公司破產(chǎn)，農(nóng)戶(hù)手中的股份失效，相當(dāng)于失去農(nóng)地。這種損失是不可逆的，是永久性的；第二，地方政府在主持了大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，往往不再后續(xù)關(guān)注這些農(nóng)地的使用情況。有些經(jīng)營(yíng)大戶(hù)為追求短期利益，過(guò)度耕種，大量使用農(nóng)藥化肥，造成耕地質(zhì)量破壞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，規(guī)模化流轉(zhuǎn)的部分農(nóng)地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結(jié)等問(wèn)題。而一些業(yè)主在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗后“一夜蒸發(fā)”，置毀壞的耕地于不顧。這種土地退化需要很長(zhǎng)時(shí)間才能恢復(fù)，甚至是永久性退化，形成土地荒漠化，無(wú)法再耕種，相當(dāng)于農(nóng)戶(hù)失去農(nóng)地；第三，從農(nóng)地使用性質(zhì)來(lái)看，流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導(dǎo)致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。特別是在城市郊區(qū)，大約45%的農(nóng)民認(rèn)為流轉(zhuǎn)農(nóng)地已被用于非農(nóng)建設(shè)。在有些地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，有15%的耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，真正用于種糧的耕地只占6%左右。這種情況的發(fā)生是因?yàn)榉寝r(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)收益往往高于農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)作物的利潤(rùn)率高于糧食產(chǎn)物。但是，這些違規(guī)用作非農(nóng)建設(shè)的土地很難再轉(zhuǎn)化為耕地，不僅農(nóng)戶(hù)失去農(nóng)地，國(guó)家總耕地面積減少，且對(duì)糧食安全也有影響。

四、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制構(gòu)建

本文從政府、市場(chǎng)和農(nóng)民三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建全面綜合的農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。

（一）政府規(guī)避

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)程序，明確農(nóng)戶(hù)權(quán)利

十七屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”，應(yīng)通過(guò)法律有效地保護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)利，與《農(nóng)村土地承包法》配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)包括《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，制訂土地流轉(zhuǎn)程序、方式、終止等條件細(xì)則，還應(yīng)頒布《農(nóng)地評(píng)估辦法》以及相關(guān)的土地金融管理辦法，對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

土地流轉(zhuǎn)包括了信息流、資金流、土地實(shí)物流的流動(dòng)，需要解決農(nóng)地質(zhì)量、數(shù)量、使用形式等多方面問(wèn)題，必須使用科學(xué)高效的流程，設(shè)計(jì)多種方案，實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)妥的流轉(zhuǎn)。要保障農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)利，就應(yīng)清晰界定農(nóng)戶(hù)擁有對(duì)農(nóng)地的權(quán)利，通過(guò)確權(quán)、登記、頒證，清晰界定集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，避免農(nóng)戶(hù)土地被“集體”、“代表”進(jìn)行非自愿流轉(zhuǎn)。

2.健全監(jiān)管機(jī)制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制，保護(hù)農(nóng)戶(hù)利益

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完全，農(nóng)戶(hù)處于弱勢(shì)地位，在經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地監(jiān)管部門(mén)，帶頭或支持其他組織對(duì)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。評(píng)估中可以采取對(duì)公司的資產(chǎn)、信用、經(jīng)營(yíng)能力、擔(dān)保和環(huán)境的SC評(píng)估法，結(jié)合財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)，減少經(jīng)營(yíng)失敗連帶損害農(nóng)戶(hù)利益的風(fēng)險(xiǎn)。確定流轉(zhuǎn)對(duì)象后，引導(dǎo)法律機(jī)構(gòu)參與農(nóng)戶(hù)的合約簽訂，保證合約的有效性，減少契約風(fēng)險(xiǎn)。合約生效后，要定期或不定期對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行檢查，促使農(nóng)地使用按照合約并符合國(guó)家地方的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，對(duì)地方政府也要進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)督，防止“尋租”現(xiàn)象。例如對(duì)地方行政首長(zhǎng)與農(nóng)地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員實(shí)施責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同監(jiān)督與長(zhǎng)期監(jiān)督。

對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，防范過(guò)度開(kāi)墾、使用化肥等導(dǎo)致土地退化的行為，保證國(guó)家耕地質(zhì)量和數(shù)量，減少農(nóng)戶(hù)失地風(fēng)險(xiǎn)。并要加快土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的貫徹落實(shí)，通過(guò)民間調(diào)解、行政裁決、司法訴訟等多種方式解決糾紛；建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同備案制度，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂的同時(shí)進(jìn)行備案，便于有關(guān)部門(mén)了解實(shí)際情況并及時(shí)監(jiān)管，確保公正；建立快捷實(shí)際的農(nóng)戶(hù)申訴渠道，通過(guò)設(shè)立農(nóng)民組織和增大農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)等完善農(nóng)戶(hù)利益表達(dá)機(jī)制，遏制糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

3.引導(dǎo)建立農(nóng)戶(hù)基層自治組織并實(shí)現(xiàn)對(duì)接合作

地方政府應(yīng)派出法律、農(nóng)業(yè)、財(cái)務(wù)等專(zhuān)業(yè)人員幫助組建農(nóng)戶(hù)基層自治組織，給予農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)，同時(shí)減少農(nóng)地盲目流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)保證農(nóng)戶(hù)基層自治組織充分享有法定權(quán)利，并保護(hù)其利益不受非法侵害，積極溝通，相互配合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)與政府的無(wú)縫對(duì)接。

4.建立全方位社保體系，包括最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)

建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入水平確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展及時(shí)調(diào)整；根據(jù)低保標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)規(guī)范程序選擇保障對(duì)象；按照規(guī)定定期定額發(fā)放保障金額；從地方到中央各級(jí)政府按一定比例提供資金，設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)運(yùn)作管理。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可通過(guò)個(gè)人投保、家庭養(yǎng)老、分紅型養(yǎng)老險(xiǎn)等多種形式，按照農(nóng)戶(hù)自身情況，對(duì)達(dá)到養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的老人保障其生活。在農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)狀況較差地區(qū)，以政府補(bǔ)貼為主；在農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)狀況較好地區(qū)，以農(nóng)戶(hù)自有資金為主。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集、管理、增值和使用全過(guò)程中注意安全性、流動(dòng)性和營(yíng)利性的統(tǒng)一。建立醫(yī)療保險(xiǎn)，通過(guò)財(cái)政撥款支持，改善農(nóng)戶(hù)醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)率。此外，還可將農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)，一方有難，八方支援，互助共濟(jì)，構(gòu)建農(nóng)村合作醫(yī)療。

（二）市場(chǎng)規(guī)避

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中引入市場(chǎng)機(jī)制，公開(kāi)投標(biāo)、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，科學(xué)使用定價(jià)模型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地合理定價(jià)，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)因價(jià)格問(wèn)題導(dǎo)致的損失。參考國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保證至少三家經(jīng)營(yíng)企業(yè)投標(biāo)，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，減少農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的超額利潤(rùn)，遏制地方政府與企業(yè)之間的利益交換行為。參考已有的土地定價(jià)模型，如基于產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)、將未來(lái)農(nóng)地收益預(yù)估折現(xiàn)、中介平臺(tái)定價(jià)機(jī)制、logistic：定價(jià)模型等，結(jié)合實(shí)際情況，修正模型并通過(guò)檢驗(yàn)，不斷改進(jìn)，最終使用置信度在95%以?xún)?nèi)的定價(jià)模型，對(duì)一些難以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和投標(biāo)米定價(jià)的農(nóng)地進(jìn)行價(jià)格評(píng)估。

2_上地金融

創(chuàng)造多種土地金融產(chǎn)品，如土地抵押貸款、農(nóng)地入股、設(shè)立專(zhuān)門(mén)基金管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入等。通過(guò)土地資本化，使農(nóng)民獲得閂有資金與長(zhǎng)期性收入，同時(shí)可通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入自主創(chuàng)業(yè)、或由基金集合分散農(nóng)戶(hù)資金創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，為農(nóng)戶(hù)提供就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)戶(hù)作為股東或基金投資者，擁有部分所有權(quán)，激勵(lì)效果更好，白食其力，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流入、回轉(zhuǎn)機(jī)制

通過(guò)在流轉(zhuǎn)合同中添加附加條件、設(shè)立允許失業(yè)農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地耕種的政策、流轉(zhuǎn)后一定期限內(nèi)保留農(nóng)戶(hù)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流出與流入的雙向轉(zhuǎn)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民一定條件下重得土地的回轉(zhuǎn)機(jī)制，減少農(nóng)戶(hù)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活負(fù)擔(dān)。充分發(fā)揮農(nóng)地為外出務(wù)工農(nóng)民失業(yè)“緩沖”功能，減少非農(nóng)非城的“流民”造成的社會(huì)動(dòng)蕩。

4.收取土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金

各地方政府根據(jù)自身情況，通過(guò)立法或規(guī)章等方法，按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方信用等級(jí)、經(jīng)營(yíng)能力等情況，進(jìn)行分級(jí)，不同級(jí)別收取不同比例保證金。這部分保證金將在經(jīng)營(yíng)方無(wú)力支付租金、違約使用土地時(shí)用以補(bǔ)償農(nóng)戶(hù)損失、保證農(nóng)地安全。

5.引入商業(yè)保險(xiǎn)組織

將商業(yè)組織引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，幫助農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能提高農(nóng)業(yè)大戶(hù)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，保證其生存率，提高積極性，減少農(nóng)業(yè)種植風(fēng)險(xiǎn)。愿意承接大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的企業(yè)會(huì)隨農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完善而增加，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。商業(yè)保險(xiǎn)引入養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)組織的效率和服務(wù)優(yōu)勢(shì)、給地方政府更多空間用于完善法律法規(guī)、引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)、監(jiān)管市場(chǎng)，并且加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

（三）農(nóng)戶(hù)規(guī)避

1.培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)的法律與合同意識(shí)

培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)的合同意識(shí)，在地方政府與村組織幫助下，簽訂規(guī)范、具有法律效力的合同，將流轉(zhuǎn)規(guī)模、期限、價(jià)格等各個(gè)因素在合同中列明，減少契約風(fēng)險(xiǎn)。在保障自身利益的同時(shí)，也應(yīng)杜絕農(nóng)戶(hù)自己不遵守合同，要求提前收回土地等行為引發(fā)的糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高農(nóng)戶(hù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)

農(nóng)戶(hù)主動(dòng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)，加深對(duì)農(nóng)地定價(jià)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的了解，學(xué)會(huì)進(jìn)行利益表達(dá)。這也需要地方政府的支持，免費(fèi)或低價(jià)為農(nóng)戶(hù)提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，根據(jù)農(nóng)戶(hù)自身知識(shí)水平和接受能力，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策以通俗易懂的方式進(jìn)行講解，確保農(nóng)戶(hù)了解基本情況，做出正確選擇。只有這樣，才能從根本上改善農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的處境，讓其有能力有條件爭(zhēng)取、維護(hù)自己利益。

3.完善農(nóng)戶(hù)自治組織

完善基層農(nóng)戶(hù)自治組織，保證農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)和維權(quán)能力。如設(shè)立農(nóng)民合作社，可以由村民自發(fā)組建也可由地方政府牽頭。合作社成員的選舉、管理、決策等一系列事項(xiàng)都應(yīng)該在“民主、公開(kāi)、公平”的原則下，通過(guò)嚴(yán)格詳細(xì)的程序進(jìn)行。還可在現(xiàn)有的“村兩委”體制下進(jìn)行改革，增加其他農(nóng)民監(jiān)督組織，如監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)“村兩委”的議事、決策、執(zhí)行等進(jìn)行監(jiān)督，防止“尋租”行為，保證“村兩委”決策的程序性與科學(xué)性。通過(guò)教育，確保農(nóng)戶(hù)對(duì)自身?yè)碛袡?quán)力的認(rèn)識(shí)，如：選舉權(quán)、提案權(quán)、議決權(quán)、評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、否決權(quán)等自治能力，提高農(nóng)戶(hù)的權(quán)利意識(shí)，保證自身權(quán)力不受侵害。