關(guān)于食品安全規(guī)制制度的啟示

李璐璐

摘 要 民以食為天，食品安全關(guān)系人們的身心健康，關(guān)系著社會的健康發(fā)展，近幾年來頻發(fā)的食品安全事故凸顯了我國在食品安全方面的各種不足，縱觀世界各國，日本在食品安全方面制定的各種制度值得我國借鑒，如食品安全追溯制度、食物中毒報告制度、食品標(biāo)識制度、將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離等值得我國學(xué)習(xí)、借鑒。

關(guān)鍵詞 食品安全 理論淵源 制度特色

“三聚氰胺奶粉，瘦肉精健美豬，黃色和紅色激素黃瓜，爆炸西瓜，激素染色草莓，……”這一系列的組合名詞繪制了一幅中國食品安全隱患藍圖，人們早已司空見慣，見怪不怪，以致有人說“不要不相信奇跡，在中國能活下去就是一個奇跡“。頻發(fā)的食品安全事故一再挑戰(zhàn)國人底線，政府也遭到空前的社會信任危機。2009年，我國通過了新《食品安全法》以期能夠?qū)ι鐣谐霈F(xiàn)的食品安全問題從法律上進行規(guī)制。但由于理論和實踐上各方面的原因，效果不甚理想。本文針對食品安全規(guī)制的某些問題做一些理論上的探討。

一、食品安全的含義

1996年，世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全（foodsafety）指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害，它認為食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。

目前食品安全的含義有三個層次：第一，食品數(shù)量安全：即一個國家或地區(qū)能夠生產(chǎn)民族基本生存所需的膳食需要。要求人們既能買得到又能買得起生存生活所需要的基本食品。第二，食品質(zhì)量安全：指提供的食品在營養(yǎng)，衛(wèi)生方面滿足和保障人群的健康需要，食品質(zhì)量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加劑是否違規(guī)超標(biāo)、標(biāo)簽是否規(guī)范等問題，需要在食品受到污染界限之前采取措施，預(yù)防食品的污染和遭遇主要危害因素侵襲。第三，食品可持續(xù)安全：這是從發(fā)展角度要求食品的獲取需要注重生態(tài)環(huán)境的良好保護和資源利用的可持續(xù)。

從以上可以看出，食品安全不僅有數(shù)量上的要求，即要求人們可以果腹，而且有質(zhì)量上的要求，有營養(yǎng)、無污染等等，最后食品安全不僅應(yīng)滿足本代人的生存要求還要滿足后代人的生存要求。

二、食品安全規(guī)制的理論淵源

（一）信息不對稱導(dǎo)致市場失靈

食品安全問題首先源于市場信息的不對稱、不完全性。信息不對稱是指相互交易的經(jīng)濟主體之間對于某一特定所掌握知識不同。在市場經(jīng)濟條件下，如果供需雙方所掌握的信息出現(xiàn)不對稱現(xiàn)象時，所實現(xiàn)的均衡是一種低效率的。由于信息不對稱，掌握較多信息的生產(chǎn)廠商就有可能產(chǎn)生機會主義行為，損害消費者利益，降低整個社會福利，使市場效率低下。（1）在食品市場上，生產(chǎn)者和消費者之間關(guān)于食品質(zhì)量的安全信息是不對稱的，食品的生產(chǎn)商應(yīng)該說占據(jù)著優(yōu)勢地位，而消費者則處于劣勢地位，針對食品，人們可以從其外觀、味道甚至通過觸摸感受其初步的品質(zhì)，但至于產(chǎn)品的營養(yǎng)成分是否足夠、食品添加劑是否合格、是否含有有毒有害物質(zhì)，食品中有無激素、是否含有抗生素、農(nóng)獸藥殘留是否超標(biāo)等等這些質(zhì)量問題則不能由消費者在購買時予以確認，必須食用后當(dāng)即或過一定的時間才能得知。這樣的信息不對稱就給了生產(chǎn)企業(yè)鉆空子的機會，生產(chǎn)劣質(zhì)、有毒有害食品帶給其極大利潤，卻使消費者蒙受損失。對食品安全信息不對稱所導(dǎo)致的市場失靈的必然回應(yīng)是，政府從公共利益出發(fā)進行食品安全規(guī)制，以彌補市場機制的缺陷，減少社會無謂損失，實現(xiàn)社會福利最大化。（2）

（二）供給的博弈理論

提高附加價值與保持價格優(yōu)勢的博弈是食品安全生產(chǎn)過程中供給方的博弈，這也是政府規(guī)制的理論淵源之一。（3）雖然我國的市場經(jīng)濟體制還很不完善，但各行業(yè)的競爭確已呈現(xiàn)激烈甚至白熱化狀態(tài)，食品行業(yè)也是如此。企業(yè)一方面必須通過深加工以提高產(chǎn)品附加值，另一方面又不得不保持產(chǎn)品的低成本以獲取競爭優(yōu)勢。消費者在購買食品時，如在信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈一段中所述，處于弱勢地位的消費者很難知悉食品的質(zhì)量，就會把目光鎖定在了價格上。這時價格的高低就決定了食品生產(chǎn)企業(yè)的命運。2001年度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者之一喬治.阿克勞夫發(fā)展了著名的“檸檬市場”理論來說明其所導(dǎo)致的市場失靈，根據(jù)“檸檬市場”理論的分析，因為信息的不對稱，現(xiàn)實中低質(zhì)產(chǎn)品的存在會使消費者在無法得到產(chǎn)品質(zhì)量完全信息的情況下對于任一產(chǎn)品都只愿支付市場中的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和低質(zhì)產(chǎn)品的平均價格（4）由此可以看出，既然消費者只愿支付低的價格購買食品，以利潤為存在目標(biāo)的企業(yè)在激烈的市場競爭中難以自保其身，又不愿黯然退場，最后只能在“逼良為娼”的無奈中生產(chǎn)劣質(zhì)、有毒食品。

三、日本食品安全規(guī)制的特色

（一）日本的食品安全規(guī)制模式

綜合各國經(jīng)驗，食品安全規(guī)制模式歷來有三種。

一種是行政性規(guī)制模式，即國家機關(guān)在有關(guān)食品的法律、法規(guī)的指導(dǎo)下，運用行政手段直接干預(yù)食品生產(chǎn)、包裝、儲存、運輸、銷售等的各個環(huán)節(jié)，以期實現(xiàn)食品安全。日本涉及確保食品安全的各項法律的立法宗旨，其基本上都是建立在國家如何預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，如何抑制損害的擴大，如何進行事后的補救，如何緩和甚至消除不利影響的基礎(chǔ)之上的，這些內(nèi)容實際上都屬于行政規(guī)制的范疇。日本的法律法規(guī)規(guī)定，食品及調(diào)料的加工、制造、使用、儲藏、搬運、陳列等各個環(huán)節(jié)都必須保證清潔、衛(wèi)生;禁止販賣變質(zhì)、含有害物質(zhì)、被病原微生物污染或混入不衛(wèi)生異物的食品。行政模式具有直接性、權(quán)威性、效率性的特點，是一種主導(dǎo)性的模式，但不能成為唯一的規(guī)制模式，因為政府也是市場中的一員，很可能為了自身的利益損害他人利益或是公共利益。

二是經(jīng)濟性規(guī)制模式。日本采用的經(jīng)濟性規(guī)制模式，可以使企業(yè)自覺自我約束。因為市場的調(diào)節(jié)會使具有高質(zhì)量產(chǎn)品的食品企業(yè)獲得良好的品牌效應(yīng)，從而提高自身的產(chǎn)品價格，獲得較大利潤，從而彌補為采取安全保障措施所付出的成本。食品企業(yè)通過事前的預(yù)防措施，可以降低甚至避免危害的發(fā)生，同時也會降低企業(yè)自身的運行成本，從而提高經(jīng)濟效益。經(jīng)濟性規(guī)制模式還會提高消費者參與食品安全規(guī)制的積極性，消費者購買指數(shù)對受規(guī)制企業(yè)的經(jīng)濟利益產(chǎn)生直接影響，使企業(yè)認識到只有維護好、實現(xiàn)好消費者的利益才能繼而實現(xiàn)自身利潤的大幅度、長遠的增值。

三是社會規(guī)制模式。所謂社會性規(guī)制是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”。（5）日本所倡導(dǎo)的社會性規(guī)制模式主要體現(xiàn)為食品中介組織、行業(yè)協(xié)會、自治團體等第三方部門對食品安全的規(guī)制作用，并突出其成本低、效力強和方式靈活的特點，從整體效果來看，日本所采用的社會性規(guī)制模式具有強制性、公益性、責(zé)任性的特點。

四、日本食品安全規(guī)制的主要制度

（一）食品安全追溯制度

“食品安全追溯制度”提供了“從農(nóng)場到餐桌”的全過程化追溯監(jiān)控模式，其通過提取消費者日常關(guān)心的生產(chǎn)、加工、流通、消費等各個環(huán)節(jié)的公共追溯要素，建立食品安全信息數(shù)據(jù)庫，確保一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠根據(jù)溯源信息進行有效的控制并召回問題食品，從而使消費者的合法權(quán)益從源頭上得以保障。（6）按照此制度，一旦發(fā)生了食品安全事故，由于健全的全程監(jiān)控模式，我們可以較為迅速、準確地知悉是食品流通的哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，是哪個監(jiān)管部門失職所致。這樣有助于我們很好地應(yīng)對食品安全事故，更好地完善食品安全的規(guī)制制度。

（二）食物中毒報告制度

日本早期的食物中毒報告制度主要包括中毒死亡報告制度、中毒患者報告制度和報告催促制度三方面內(nèi)容。日本政府根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，在發(fā)生食物中毒事件時，除了查明發(fā)生原因，采取及時適當(dāng)?shù)拇胧┲猓€必須將食物中毒事件的信息進行細的記錄歸檔，建立完備的食物中毒信息資料庫供隨時查閱。

（三）食品標(biāo)識制度

在自由主義的市場經(jīng)濟中，消費者和生產(chǎn)者由于信息不對稱等原因處于不平等的地位，為了調(diào)節(jié)這樣的不平等，誕生了食品標(biāo)識制度。國家強制企業(yè)執(zhí)行食品標(biāo)識制度，能夠有效地縮小消費者和生產(chǎn)者之間的信息鴻溝，從而減少消費者的交易風(fēng)險，增加其對食品安全的信心。根據(jù)日本食品標(biāo)識的相關(guān)法律規(guī)定，其食品標(biāo)識分為義務(wù)標(biāo)識和任意標(biāo)識兩種。任意標(biāo)識是生產(chǎn)者、銷售者向消費者提供的該食品的特點以及該食品與其他同類產(chǎn)品的差別，特別是通過食品的外形和包裝向消費者展示食品的簡單的最初印象。義務(wù)標(biāo)識是指生產(chǎn)者、銷售者向消費者傳達的食品品質(zhì)的最低確保信息，并且確保該信息內(nèi)容符合法律的強制規(guī)定。（7）至于標(biāo)識的方法，有三種。一是在食品的外包裝上寫明食品標(biāo)識的內(nèi)容。二是容器的外包裝上必須以利于消費者理解的方式寫明標(biāo)識內(nèi)容。三是要求食品標(biāo)識的語言必須包括日文食品標(biāo)識的內(nèi)容應(yīng)該使用易懂易記詞匯。

五、日本食品安全規(guī)制對我國的借鑒

（一）樹立消費者優(yōu)先理念，加強法律法規(guī)的系統(tǒng)性和專業(yè)性

中國在新實施的《食品安全法》中雖然沒有以法條的形式直接體現(xiàn)出“消費者優(yōu)先”的理念，但是整部法律的核心價值之一就是以“消費者利益為先”，接下來在制定食品安全規(guī)制的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度時也要堅持這一理念的靈魂地位。在實施食品安全規(guī)制措施的過程中，要強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)、獨立評估機構(gòu)與消費者之間的對話和交流，廣泛聽取消費者的反饋意見，并將其中的合理化建議反映到措施的制定和實施。我們國家的食品安全規(guī)制由多個部門執(zhí)行，每個部門都以自身利益為導(dǎo)向制定了各自的法律、法規(guī)，這樣就出現(xiàn)了法律、法規(guī)、規(guī)章、制度間相互沖突、的現(xiàn)象，使食品安全的規(guī)制大打折扣。而且《食品安全法》等法律、法規(guī)的內(nèi)容相對來說較為原則，需要進一步進行細化，對規(guī)制的對象、范圍、方法等內(nèi)容還缺乏專業(yè)、科學(xué)的方法。

（二）實現(xiàn)風(fēng)險評估與風(fēng)險管理的分離

日本設(shè)有風(fēng)險評估機構(gòu)——食品安全委員會，該機構(gòu)是一個具有獨立性的機構(gòu)，獨立行使風(fēng)險評估職能，這樣有利于提高風(fēng)險評估的科學(xué)性、效率性、中立性。而我國的中國《食品安全法》頒布后，根據(jù)第4條的規(guī)定也成立了一個類似于日本的食品安全委員會。但該機構(gòu)在性質(zhì)上卻與日本的食品委員會有較大區(qū)別，因為它被定性為議事協(xié)調(diào)部門，在具有風(fēng)險評估職能的同時也兼有風(fēng)險管理的職能。因此，可以說，中國的食品安全委員會并沒有真正將風(fēng)險評估和風(fēng)險管理職能相分離。風(fēng)險評估與風(fēng)險管理最大的不同之處在于，前者具有較高的科學(xué)性、專業(yè)性的要求，需要有具有較高相關(guān)科學(xué)知識的人員來進行，后者相對而言對科學(xué)性、專業(yè)性的要求都較低，所以，實現(xiàn)二者的分離才能提高風(fēng)險評估的準確率，風(fēng)險管理的效率，從而有效防止食品安全風(fēng)險的發(fā)生。對此，我們應(yīng)該明確我國的食品安全委員會應(yīng)該直接對總理負責(zé)，獨立完成風(fēng)險評估的職能，并將評估的結(jié)果報告給總理和其他的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，由具體的風(fēng)險管理機關(guān)根據(jù)其提供的改正報告修正自己的規(guī)制。（8）

（三）食品安全標(biāo)準應(yīng)與國際進行接軌

國際上食品安全標(biāo)準是有多個國家特別是發(fā)達國家的專家進行無數(shù)次的實驗與學(xué)理分析所得到的結(jié)果，為世界上很多國家所承認和執(zhí)行，對于致力于市場經(jīng)濟建設(shè)，并自覺不自覺地融入全球化浪潮中的中國來說采用國際食品安全標(biāo)準是題中應(yīng)有之義。并且食品安全國際標(biāo)準的運用可以彌補我國標(biāo)準的短缺、體系不配套等一系列缺陷，促進我國在食品方面的對外貿(mào)易的增長和國際信譽的提升。目前中國食品安全標(biāo)準的國家標(biāo)準中，只有40%左右等同或等效采用了國際標(biāo)準，為此，我國應(yīng)調(diào)動政府、企業(yè)等的力量努力構(gòu)建與國際接軌的食品安全標(biāo)準，切實維護好消費者的利益，繼而實現(xiàn)企業(yè)利潤、國家財富的增值。

注釋：

（1）張紅宇.我國食品安全規(guī)制的體系重構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010/2.

（2）Antle，J.M.EfficientFoodSafetyRegulationingheFoodManufacturingSector[J].AmericanJournalofAgricultur-alEconomics，1996，（78）：1242-1247.

（3）張紅宇.我國食品安全規(guī)制的體系重構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010/2.

（4）柳亦博.我國食品安全規(guī)制及體制改革研究[J].

（5）張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.

（6）羅豪才主編.行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.

（7）周佑勇.行政法原論（第二版）[M].北京：中國方正出版社，2005.

（8）劉暢.日本食品安全規(guī)制研究[J].