中法政府行政管理比較研究

蘭嵐

摘 要：行政生態(tài)環(huán)境主要是指行政體制運(yùn)行的外部環(huán)境，對(duì)行政體制的存在與發(fā)展起著主要的影響因素。按照里格斯觀點(diǎn)，行政生態(tài)因素主要由：經(jīng)濟(jì)因素、溝通網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)因素、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)等構(gòu)成。本文以里格斯的行政生態(tài)理論為基礎(chǔ)，對(duì)中國(guó)和法國(guó)的行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行比較研究，在此基礎(chǔ)上得出一些有意義的啟示。

關(guān)鍵詞：行政生態(tài)環(huán)境;法國(guó);比較;啟示

行政生態(tài)學(xué)是在20世紀(jì)60年代，西方行政邊學(xué)界興起的一門(mén)以生態(tài)學(xué)的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學(xué)的分支學(xué)科。[1]對(duì)行政生態(tài)環(huán)境的研究最早可以追溯到高斯的《政府的生態(tài)學(xué)》一書(shū)，在該書(shū)中，他利用20世紀(jì)20年代的社會(huì)學(xué)家關(guān)于人類(lèi)生活與其周?chē)h(huán)境相互依賴(lài)的研究成就，并借鑒生物學(xué)家和動(dòng)物學(xué)家對(duì)植物和動(dòng)物生命體如何適應(yīng)其環(huán)境的理論解釋來(lái)研究公共行政。本文將以里格斯的行政生態(tài)理論為基礎(chǔ)，分析法國(guó)政府的行政生態(tài)環(huán)境，并結(jié)合中國(guó)行政生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)進(jìn)行比較研究，最后得出一些有意義的啟示。

1 行政生態(tài)環(huán)境的概念及其具體的構(gòu)成因素

1.1 行政生態(tài)環(huán)境

行政生態(tài)環(huán)境是指行政系統(tǒng)運(yùn)行的外部環(huán)境，換句話說(shuō)是在行政系統(tǒng)界限之外的環(huán)境，對(duì)其存在和發(fā)展產(chǎn)生重要影響的諸要素的總和。

1.2 行政生態(tài)環(huán)境的主要因素

行政生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的因素千變?nèi)f化，在眾多的行政生態(tài)環(huán)境影響因素中，對(duì)行政系統(tǒng)的影響力度必然有些大，而一些因素則顯得比較微不足道。因此，在實(shí)際的研究工作中，經(jīng)常都是選取最主要的幾種因素進(jìn)行分析。對(duì)行政系統(tǒng)影響較大的環(huán)境因素主要有：經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、文化因素和社會(huì)因素，另外，而面對(duì)當(dāng)前日趨復(fù)雜、越來(lái)越嚴(yán)峻的自然生態(tài)環(huán)境，這項(xiàng)因素對(duì)行政系統(tǒng)產(chǎn)生了很大的影響，因此，影響因素中還包括自然環(huán)境因素。本文將以里格斯的五種行政生態(tài)要素為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。

2 法國(guó)政府行政生態(tài)環(huán)境

法國(guó)是法蘭西共和國(guó)的縮寫(xiě)，它位于歐洲大陸的西部，西歐領(lǐng)土國(guó)家中法國(guó)占據(jù)面積是最大的國(guó)家。公元5世紀(jì)法蘭克人移居到這里，843年成為獨(dú)立國(guó)家。公元10世紀(jì)后，形成中央集權(quán)制國(guó)家。17世紀(jì)中葉，法國(guó)封建專(zhuān)制制度達(dá)到世界的頂峰。隨著資產(chǎn)階級(jí)力量的不斷發(fā)展與壯大，1789年爆發(fā)資產(chǎn)階級(jí)大革命，此后法國(guó)進(jìn)入了資本主義時(shí)代。1792年摧毀封建專(zhuān)制制度，使其建立了第一共和國(guó)。1799年拿破侖通過(guò)軍事政變奪取了政權(quán)，1804年稱(chēng)帝，建立了第一帝國(guó)。此后的80多年間，封建階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)幾經(jīng)較量，三次建立帝國(guó)和共和國(guó)。本文主要就第五共和國(guó)建立后的行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分析。

2.1 經(jīng)濟(jì)要素

經(jīng)濟(jì)要素是影響一個(gè)國(guó)家公共行政第一位的要素。經(jīng)濟(jì)要素主要包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和生產(chǎn)力發(fā)展水平。法國(guó)作為現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)，擁有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但法國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有與英美國(guó)家不同的特點(diǎn)。法國(guó)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家計(jì)劃相結(jié)合的國(guó)家主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家與企業(yè)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)的結(jié)合到一起，共同發(fā)揮著調(diào)節(jié)資源配備的作用。法國(guó)的企業(yè)分為國(guó)有企業(yè)、合作社和私有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)大的比重，他們分布的部門(mén)和經(jīng)營(yíng)范圍很廣，多數(shù)是規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的大型企業(yè)。合作社是一種經(jīng)濟(jì)組織，社員集體擁有資產(chǎn)，民主的參與管理，不按參與資本的大小而是按使用的服務(wù)和參與業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)額分配盈余。合作企業(yè)的宗旨是為社區(qū)提供所需要的服務(wù)。私人企業(yè)在法國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占主導(dǎo)地位，許多小廠商能夠與大企業(yè)共存，這些企業(yè)的運(yùn)作同時(shí)受到市場(chǎng)和政府影響。正是由于法國(guó)擁有的集權(quán)式統(tǒng)治的傳統(tǒng)以及法國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，使得法國(guó)選擇發(fā)展這種國(guó)家主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它的特點(diǎn)在于：

①政府對(duì)市場(chǎng)的計(jì)劃調(diào)節(jié)是指導(dǎo)性的，而不是指令性的;

②政府通過(guò)發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)來(lái)加強(qiáng)政府計(jì)劃調(diào)節(jié)的能力;

③根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，要不斷對(duì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整;

④經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的多方面性包括：國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、地區(qū)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社區(qū)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等。

2.2 國(guó)內(nèi)社會(huì)要素

國(guó)內(nèi)社會(huì)要素指的是各種社會(huì)組織，主要包括兩大類(lèi)：

①以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團(tuán)體。

②以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團(tuán)體，法國(guó)社會(huì)具有數(shù)量眾多和分布廣泛的利益集團(tuán)，他們通過(guò)議會(huì)、法院、大眾傳媒等多種途徑對(duì)法國(guó)政府行政施加影響，產(chǎn)生重要的作用。

在法國(guó)政黨最多的時(shí)候有200 多個(gè)，近50年內(nèi)參加選舉活動(dòng)的也有50多個(gè)。因此法國(guó)實(shí)行多黨制。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，法國(guó)已形成左右翼及大傳統(tǒng)政黨相互對(duì)抗、輪流執(zhí)政的政治局面。目前法國(guó)的傳統(tǒng)政黨主要有：以社會(huì)黨、法國(guó)共產(chǎn)黨等為代表的左翼，以保衛(wèi)共和聯(lián)盟、法國(guó)民主聯(lián)盟等為代表的右翼，以及近年來(lái)興起的極右翼勢(shì)力——法國(guó)國(guó)民陣線。

法國(guó)政府最初采取的是多黨議會(huì)制，但是實(shí)踐證明，在議會(huì)權(quán)力過(guò)大和多黨激烈競(jìng)爭(zhēng)的情況下，會(huì)導(dǎo)致政府頻繁更迭的局面，影響社會(huì)和政治的穩(wěn)定。因此，法國(guó)從1958年開(kāi)始實(shí)行半總統(tǒng)半議會(huì)體制。在這種體制下，總統(tǒng)由普選產(chǎn)生，內(nèi)閣總理由議會(huì)中多數(shù)黨產(chǎn)生，這就可能出現(xiàn)總統(tǒng)和總理同出自一黨或者從兩大對(duì)立的政黨中產(chǎn)生的情況。這樣大大削弱了議會(huì)的權(quán)力，保證了政局的相對(duì)穩(wěn)定。

2.3 溝通網(wǎng)絡(luò)

在里格斯看來(lái)，本國(guó)的溝通網(wǎng)絡(luò)狀況主要包括：文化水平、適用的語(yǔ)言、社會(huì)輿論力量以及交通和通信的狀況，這些要素使整個(gè)社會(huì)相互溝通起來(lái)，形成本國(guó)特有的溝通網(wǎng)絡(luò)。溝通網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)及狀況在很大程度上影響著一國(guó)政府的行政。法國(guó)具有燦爛的文化，無(wú)論是文藝復(fù)興時(shí)期還是近代社會(huì)，法國(guó)產(chǎn)生了大量的文化名人，他們的思想對(duì)大眾產(chǎn)生巨大的影響，特別是在文藝復(fù)興時(shí)期和大革命時(shí)期，大批思想家對(duì)封建專(zhuān)制主義進(jìn)行深刻批判，倡導(dǎo)自由、民主、平等，這使得這些思想深入人心。

正是對(duì)民眾言論自由的保護(hù)，法國(guó)于1881年頒布《新聞自由法》，保障印刷出版的自由。而后廣播電視、圖像電視等也成為大眾傳媒的工具。20世紀(jì)50年代以后還廣泛利用選舉和公民投票，不僅把他當(dāng)做大眾傳媒的重要手段，還以他為參政手段。當(dāng)代法國(guó)傳媒不僅對(duì)政府、政黨、企業(yè)、黨政要員實(shí)行監(jiān)督，還擔(dān)負(fù)有社會(huì)責(zé)任，如為公眾傳遞信息、提供教育、提供欣賞和娛樂(lè)等。

2.4 符號(hào)系統(tǒng)

里格斯所說(shuō)的符號(hào)系統(tǒng)包括：政治神話、政治準(zhǔn)則、政治法典。

①政治神話是指“用以表明主權(quán)的最后來(lái)源、人之天性和命運(yùn)、人之權(quán)利、義務(wù)以及主要的關(guān)系等等”的信念。法國(guó)很早就出現(xiàn)了人民主權(quán)的思想，這一思想由盧梭提出。

②政治準(zhǔn)則和政治法典都是用來(lái)規(guī)范的規(guī)則和制度。根據(jù)“第五共和國(guó)憲法”，總統(tǒng)是國(guó)家元首，由直接選舉產(chǎn)生，任期7年，總統(tǒng)有權(quán)任免總理、組織政府、任命高級(jí)官員、主持內(nèi)閣會(huì)議、簽署法令和命令、有權(quán)解散國(guó)民議會(huì)、擔(dān)任最高司法議會(huì)主席、任命名法官、擁有赦免權(quán)、統(tǒng)帥軍隊(duì)、直接掌管外交事務(wù)的重大活動(dòng)、有權(quán)遞接并批準(zhǔn)條約。國(guó)會(huì)中的兩院也分別由人民直接或間接選舉產(chǎn)生

2.5 政治架構(gòu)

里格斯認(rèn)為政治與行政應(yīng)是分離的，政治是決定政策的過(guò)程，行政是執(zhí)行政策的過(guò)程。換句話說(shuō)，行政需要靠政治來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，而政治則需要依靠行政來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。政治與行政之間存在一種“功能依存關(guān)系”，而這種“功能依存關(guān)系”決定了政治構(gòu)架是對(duì)公共行政具有重要影響的行政生態(tài)要素。法國(guó)自第五共和國(guó)成立時(shí)才真正確立了三權(quán)分立的政治架構(gòu)。這種分權(quán)模式集英國(guó)和美國(guó)的特點(diǎn)于一身，但也有自身的特點(diǎn)。就總統(tǒng)的權(quán)限而言，他并非虛位元首，擁有憲法所賦予的實(shí)際權(quán)力，在某些議題上總統(tǒng)更具有決策權(quán)。就司法系統(tǒng)而言，有兩個(gè)系統(tǒng)：一是審理普通刑、民事案件的普通法院系統(tǒng);二是審理國(guó)家機(jī)關(guān)、官吏同公民之間發(fā)生爭(zhēng)議案件的行政法院系統(tǒng)，兩個(gè)系統(tǒng)互不隸屬。此外還在中央設(shè)立最高司法會(huì)議和特別高等法院。

3 我國(guó)與法國(guó)行政生態(tài)環(huán)境比較

按照里格斯的觀點(diǎn)，行政生態(tài)模式存在三種形態(tài)，分別是：棱柱型行政生態(tài)模式、衍射型行政生態(tài)模式和融合型行政生態(tài)模式。處于后工業(yè)化時(shí)代的法國(guó)是衍射型行政生態(tài)模式，有著明確細(xì)致的分工，政府職能也是明確的，有著分工極細(xì)的行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行著各自不同的行政職能，追求行政的效率與科學(xué)性。而我國(guó)目前正處于過(guò)渡時(shí)期，我國(guó)的行政生態(tài)模式是融合的，具有異質(zhì)性、形式主義和重疊性的特點(diǎn)。具體而言主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

3.1 在經(jīng)濟(jì)要素上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟與否存在差異

我國(guó)雖然在20世紀(jì)80年代進(jìn)行了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，行政型壟斷的中央大型國(guó)有企業(yè)控制資源和市場(chǎng)、排斥競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象依然存在。

3.2 在社會(huì)因素上，存在社團(tuán)缺位與社團(tuán)模式成熟度的差異

作為一個(gè)后發(fā)外生型國(guó)家，我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨著諸多困難。這些現(xiàn)實(shí)的困難使得我國(guó)需要一個(gè)強(qiáng)政府來(lái)推動(dòng)國(guó)家復(fù)興。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，政府逐漸向社會(huì)放權(quán)，推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。但是長(zhǎng)期的政府主導(dǎo)發(fā)展，再加上法治的不完善，使得我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”模式中。

3.3 在溝通網(wǎng)絡(luò)上，中國(guó)與法國(guó)同站在信息革命的同一起跑線上

信息化意味著全世界的信息更加共享、透明與同步。在社會(huì)環(huán)境方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，教育事業(yè)的全面進(jìn)步，公眾的公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，參政議政的熱情普遍提高。在技術(shù)環(huán)境方面，新的傳播技術(shù)延伸了傳統(tǒng)媒體的話語(yǔ)平臺(tái)，使社會(huì)輿論變得越來(lái)越多元和復(fù)雜。

3.4 在符號(hào)系統(tǒng)上，存在動(dòng)員與同化是多元與一元的差別

在我國(guó)古代的政治神話中，君權(quán)神授等觀念根深蒂固，即使是到了現(xiàn)在，官本位思想也一直具有深遠(yuǎn)的影響。而且，我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，不存在政黨的更迭與交替。共產(chǎn)黨就是唯一的執(zhí)政黨，人們的思想也更容易統(tǒng)一。

3.5 在政治架構(gòu)上，我國(guó)與法國(guó)存在二元行政與政治、行政分立的差別

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度。其中人大是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，按照民主集中制的原則辦事。政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行人大的決議，它由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，向它報(bào)告工作，受它監(jiān)督。

4 啟示

通過(guò)對(duì)中法兩國(guó)行政生態(tài)環(huán)境的比較，我們可以看到兩國(guó)存在顯著差異，由此我們可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

第一，不能照搬西方的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，必須根據(jù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，有選擇的吸收和借鑒。我們必須正確認(rèn)識(shí)到，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們的行政與管理水平有很大的一段差距。但在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的過(guò)程中，應(yīng)注重行政環(huán)境的差異性。被外國(guó)拋棄的東西，不一定是我們所不能學(xué)的東西，在國(guó)外正在實(shí)施的事情，或許還不太適合我們?nèi)W(xué)習(xí)實(shí)施的事情。為此，我們應(yīng)該有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，不能盲目攀比，要從國(guó)外學(xué)習(xí)和我國(guó)的實(shí)際情況有一個(gè)距離的東西。

第二，完善我國(guó)的行政生態(tài)環(huán)境體質(zhì)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，因此，我國(guó)的公共行政事業(yè)受到新舊因素的共同影響，雙重壓力，以致使我國(guó)的行政事業(yè)變得更形式主義，這種形式是表現(xiàn)在很多方面：雖然中國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)完整的體制，但政府未能實(shí)現(xiàn)韋伯的理論水平。我國(guó)目前雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)的基本框架已經(jīng)基本建立，但受政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的嚴(yán)重影響，政策還沒(méi)有得到很好的實(shí)施。雖然憲法賦予人民選舉權(quán)，被選舉權(quán)還是在人民代表領(lǐng)導(dǎo)，高層管理人員手中，人民照樣缺乏種種參與的渠道而不能很好地做到管理社會(huì)的公共事務(wù)。

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