我國(guó)建立立法成本效益評(píng)估制度的現(xiàn)實(shí)障礙及建議

劉旭

摘 要： 成本效益評(píng)估分析方法作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法之一，已經(jīng)在立法領(lǐng)域予以實(shí)踐，并得到不斷完善，美國(guó)、加拿大以及歐盟等國(guó)家已經(jīng)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)與實(shí)施細(xì)則。該項(xiàng)制度不僅使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地更加自由、繁榮，還使得民眾、專(zhuān)家、利益團(tuán)體都參加到立法過(guò)程中；更重要的是，這有效地遏制了立法數(shù)量、提供立法質(zhì)量。綜合分析成本效益評(píng)估的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)和我國(guó)的立法現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全成本效益評(píng)估制度，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

關(guān)鍵詞： 立法質(zhì)量；立法現(xiàn)狀；成本效益評(píng)估

一、我國(guó)成本效益評(píng)估制度的必要性與可行性

（一） 我國(guó)的立法現(xiàn)狀需要成本效益評(píng)估制度

在十八屆四中全會(huì)上，中共中央要求全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求完善社會(huì)主義法律體系，提高立法質(zhì)量。但是我國(guó)的立法現(xiàn)狀卻面臨出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

立法內(nèi)容欠缺民意因素、立法欠缺實(shí)效性、立法完善欠缺客觀依據(jù)，這些現(xiàn)實(shí)反映出我國(guó)目前立法質(zhì)量不高，盡管近些年各地方立法數(shù)量逐年增加。法律“插手”的范圍只增不減，因此這種情況下，需要對(duì)于現(xiàn)存或者擬制定的法律、法規(guī)進(jìn)行成本效益評(píng)估，以此提高立法質(zhì)量，改善立法現(xiàn)狀。

（二） 《立法法》修正案等相關(guān)法律強(qiáng)調(diào)注重立法實(shí)效、提高立法質(zhì)量

在2015年3月15日第十二屆全面人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上通過(guò)的《立法法》（修正案）更加重視立法實(shí)施效果的評(píng)估工作。《立法法（修正案）》第十一項(xiàng)規(guī)定增加一條：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等，進(jìn)一步聽(tīng)取意見(jiàn)，組織開(kāi)展評(píng)估工作。評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)在法律委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明?！绷⒎ㄕ咭呀?jīng)開(kāi)始重視法律評(píng)估工作，不僅包括立法后的社會(huì)效果評(píng)估，在提出立法草案之前就要求說(shuō)明該項(xiàng)制度的可行性和評(píng)估社會(huì)預(yù)期效果。我國(guó)對(duì)法律實(shí)施效果的重視，通過(guò)提高立法質(zhì)量，完善現(xiàn)行的中國(guó)特色法律體系。我國(guó)對(duì)于立法的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)發(fā)生從形式規(guī)定到實(shí)效規(guī)定的轉(zhuǎn)變。使用成本效益方法對(duì)于立法實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，可有效得提高立法質(zhì)量、精簡(jiǎn)立法成本。

在2004年3月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第六項(xiàng)第17條中明確規(guī)定成本效益分析制度“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本?！盵1]

二、我國(guó)健全成本效益評(píng)估制度的現(xiàn)實(shí)障礙及建議

我國(guó)建立健全成本效益評(píng)估制度勢(shì)在必行，無(wú)論是基于我國(guó)的立法現(xiàn)狀還是評(píng)估方法的自身優(yōu)勢(shì)；無(wú)論是為了提高立法質(zhì)量還是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；無(wú)論是借鑒歐美國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是創(chuàng)立全新的成本效益評(píng)估制度。我國(guó)需要立足現(xiàn)實(shí)，結(jié)合實(shí)際分析目前面臨的障礙，并努力尋找科學(xué)合理的解決途徑。

（一） 我國(guó)健全成本效益評(píng)估制度的現(xiàn)實(shí)障礙

2004年國(guó)務(wù)院開(kāi)始要求對(duì)政府立法項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，特別重視立法成本以及社會(huì)成本，但是除了海南省人民政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》之外，還沒(méi)有一項(xiàng)明確的制度性規(guī)定和具體的指標(biāo)體系，這為我國(guó)建立成本效益評(píng)估制度設(shè)置了現(xiàn)實(shí)障礙，具體而言實(shí)踐中存在制度、主體、技術(shù)等方面的困境。

第一，缺少評(píng)估制度依托。美國(guó)建立成本效益評(píng)估制度，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，數(shù)位總統(tǒng)的行政命令，其中還包括國(guó)會(huì)立法及法院判例的認(rèn)可。另外在具體實(shí)施過(guò)程中，一些監(jiān)管主體也會(huì)制定相應(yīng)的規(guī)則明確立法成本效益評(píng)估方法的應(yīng)用，例如《執(zhí)行12866號(hào)行政命令：聯(lián)邦政府監(jiān)管》、《規(guī)范成本和效益評(píng)估及會(huì)計(jì)報(bào)告的指南》以提高立法成本效益評(píng)估的實(shí)用性和操作性。相較于我國(guó)，原則性、政策性的規(guī)定多于具體性、實(shí)用性的規(guī)定。

第二、評(píng)估實(shí)施主體不明確。德國(guó)參與立法成本效益評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)為法規(guī)評(píng)估委員會(huì)和執(zhí)行成本評(píng)估委員會(huì)，法規(guī)評(píng)估委員會(huì)由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)屬于獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，執(zhí)行成本評(píng)估委員會(huì)系非常設(shè)機(jī)構(gòu)，成員來(lái)自高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)并由內(nèi)政部根據(jù)立法項(xiàng)目組織該委員會(huì)。美國(guó)信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA）的組成人員包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政策分析學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、信息分析方面的專(zhuān)家學(xué)者，并且隨著以科技為基礎(chǔ)的法律法規(guī)的數(shù)量的增加，來(lái)自于公共衛(wèi)生、毒理學(xué)、流行病學(xué)、工程學(xué)等其他領(lǐng)域的專(zhuān)家也參與其中。[2]鑒于我國(guó)的現(xiàn)行的法律體系，立法工作主要由權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，針對(duì)這兩種性質(zhì)的法律法規(guī)，哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)撰寫(xiě)和審查立法成本效益分析報(bào)告尚不明確。

第三、缺乏合理的評(píng)估技術(shù)與量化方法。成本效益評(píng)估是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法之一，波斯納認(rèn)為一切福利都是可以被量化并“貨幣化”，因此立法成本效益評(píng)估制度必須由一系列科學(xué)可行的評(píng)估技術(shù)和量化方法，將立法收益以貨幣金額反映出來(lái)。

（二） 健全我國(guó)立法成本效益評(píng)估制度的啟示

面對(duì)我國(guó)立法數(shù)量較多、立法質(zhì)量參差不齊、立法評(píng)估不被重視的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)該合理地適用成本效益分析方法，將其作為我國(guó)立法的一道必經(jīng)程序，以量化、清晰的數(shù)據(jù)揭開(kāi)民眾對(duì)立法神秘莫測(cè)的面紗。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面分析，建立健全立法成本效益評(píng)估制度：

第一、立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視立法成本效益評(píng)估的結(jié)論。近幾年我國(guó)并不缺少立法評(píng)估的實(shí)踐，剛剛通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法（修正案）》其內(nèi)容可以看出，國(guó)家對(duì)法律質(zhì)量的要求正在逐步提高。立法評(píng)估可以分為立法前評(píng)估和立法后評(píng)估，成本效益分析方法可以在整個(gè)過(guò)程中靈活適用，是立法評(píng)估可操作、易實(shí)施的評(píng)估方法。

第二、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的指標(biāo)體系。《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》是我國(guó)首個(gè)政府提出的立法成本效益指標(biāo)體系，對(duì)于建立健全立法成本效益評(píng)估制度具有劃時(shí)代的意義。但是以批判性視角縱觀整個(gè)指標(biāo)體系，卻存在多處需要推敲完善的地方，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)組織不同領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家共同探討，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、可行的指標(biāo)體系，并且為每個(gè)立法主體撰寫(xiě)一份簡(jiǎn)單易懂、清晰明了的操作指南。

第三、立法成本效益評(píng)估中使用的數(shù)據(jù)務(wù)必保證真實(shí)有效。在成本效益評(píng)估過(guò)程中會(huì)使用到大量的數(shù)據(jù)，無(wú)論是針對(duì)守法者的調(diào)查問(wèn)卷，還是學(xué)者的專(zhuān)業(yè)分析，信息都是進(jìn)行成本效益分析的基礎(chǔ)。于立深認(rèn)為：“成本效益分析方法運(yùn)用的前提，首先就應(yīng)該存在一套信息收集、統(tǒng)計(jì)和分析制度，信息收集制度是美國(guó)管制分析程序運(yùn)行的前提，也是美國(guó)政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)?！盵3]這些信息大部分來(lái)自于政務(wù)公開(kāi)，部分來(lái)自于社會(huì)調(diào)查，還有部分來(lái)自于相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究成果。只有數(shù)據(jù)信息真實(shí)有效，分析結(jié)果才有可能科學(xué)合理，如果編造數(shù)據(jù)、虛假調(diào)研，故意縮小成本、夸大收益，那么就失去了立法成本效益評(píng)估結(jié)論的客觀性和真實(shí)性，在此基礎(chǔ)之上提出的立法修改建議也就失去了意義。 （作者單位：山東大學(xué)威海法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，第六項(xiàng)第17條。

[2] 參見(jiàn)https：//www.whitehouse.gov/omb/oira/about，訪問(wèn)日期2015年3月29日。

[3] 于立深：《成本效益分析方法在行政法上的運(yùn)用——以《行政許可法》第20、21條為例》，載于公法研究2005年第二期。