孤殘兒童民間收養(yǎng)的困境與出路研究

周丹琳+趙雨婷+蒲雪娟+連慧

摘要：民間收養(yǎng)問題日益凸顯，孤殘兒童作為社會上最需要關(guān)注的弱勢群體，他們在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中都面臨了諸多困境，如何從法律制度上更好的保障他們的基本權(quán)利是現(xiàn)在亟需解決的問題。需要從分析孤殘兒童的定義與現(xiàn)狀入手，然后再通過對立法現(xiàn)狀分析研究發(fā)現(xiàn)立法上的不足，對孤殘兒童的法律保護(hù)提出完善立法的建議。

關(guān)鍵詞：孤殘兒童；法律保護(hù)；兒童福利；立法現(xiàn)狀；完善建議

“袁厲害”案件將孤殘兒童民間收養(yǎng)問題推到輿論的風(fēng)口浪尖。孤殘兒童作為最需要關(guān)注的社會弱勢群體，法律應(yīng)為其提供更加完善的保護(hù)。但是從實(shí)際情況看來，我國并沒有針對兒童保護(hù)頒布專門的法律，許多現(xiàn)實(shí)問題得不到解決，民間收養(yǎng)很大程度上可以歸因于法律制度的缺失。只有完善法律制度，為孤殘兒童提供有效的法律保護(hù)，民間收養(yǎng)才能走出困境。

一、孤殘兒童的界定

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第1條規(guī)定：“為本公約之目的，兒童系指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡少于18歲?！痹谖覈鶕?jù)《未成年人保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱未成年人是指未滿十八周歲的公民?！绷硗?，《憲法》、《民法》、《刑法》等相關(guān)法律規(guī)范中，十八周歲都作為劃分完全行為能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，如《憲法》第34條。由此可以看出，我國法律上所指的兒童是指未年滿十八周歲的公民。孤殘主要是指的孤兒和殘疾兩個(gè)方面。從國家統(tǒng)計(jì)孤兒數(shù)的要求來看，孤兒是指失去父母或查找不到生父母的未滿十八周歲的未成年人。綜上結(jié)合《殘疾人保障法》第2條關(guān)于殘疾人的定義，筆者認(rèn)為孤殘兒童這一概念可分廣義與狹義，廣義上的孤殘兒童指失去父母或查找不到父母或在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上存在問題難以正常方式從事某種活動(dòng)能力的未滿十八周歲的公民，即孤殘兒童只需滿足孤兒與殘疾中任意一個(gè)條件。狹義的孤殘兒童則是指同時(shí)滿足孤兒與殘疾兩個(gè)條件的未滿十八周歲的公民。本文中所的孤殘兒童概念是廣義的。

二、我國孤殘兒童保護(hù)所面臨的困境

（一）法律保護(hù)機(jī)制薄弱

1、缺乏專門的法律保護(hù)。我國關(guān)于兒童權(quán)利保護(hù)的法律主要分為五個(gè)層次：一是參與的聯(lián)合國等國際組織機(jī)構(gòu)發(fā)布的宣言、公約等法律文件，如《兒童權(quán)利公約》；二是全國人大及常委通關(guān)的相關(guān)法律，如《收養(yǎng)法》等；三是國務(wù)院及其各部門頒布的行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策規(guī)定，如《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》；四是地方性行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策規(guī)定；五是國際與國內(nèi)各種非政府組織制定的規(guī)定與聲明等。[1]不難看出，我國關(guān)于兒童保護(hù)的法律層次較多，但是嚴(yán)格地說，至今我國沒有關(guān)于兒童福利的基本法，缺乏完善的相關(guān)福利政策，現(xiàn)有的孤殘兒童權(quán)益保護(hù)的法規(guī)不成體系，散見于各個(gè)法律之中。[2]這些法律難以統(tǒng)一，其分散性導(dǎo)致法律規(guī)定出現(xiàn)重疊、沖突與缺失等問題。同時(shí)有關(guān)孤殘兒童的大部分的規(guī)定，都是以政府文件的形式發(fā)布出來，層次較低，司法性、權(quán)威性不足。盡管在2011年北京青少年法律援助與研究中心曾受民政部委托起草《兒童福利條例》（建議稿），但是，這個(gè)條例只是列入民政部的規(guī)章制定規(guī)劃，并沒有進(jìn)入國務(wù)院的行政法規(guī)或全國人大的立法規(guī)劃，層級不夠。[3]而從現(xiàn)實(shí)狀況可以看出，散見的各個(gè)法律規(guī)范與政策文件的保護(hù)規(guī)定不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，我國的孤殘兒童缺少專門的法律保護(hù)。

2、現(xiàn)行法律適應(yīng)性不強(qiáng)?，F(xiàn)今不僅法律缺失，出臺的法律規(guī)章也不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況要求，存在著執(zhí)行難的問題。收養(yǎng)能夠讓兒童重新融入家庭生活，是孤殘兒童的重要出路之一。因此筆者就以《收養(yǎng)法》為例，簡要的分析一下我國關(guān)于孤殘兒童收養(yǎng)方面法律規(guī)定的不足。第一，法律條文規(guī)定不夠細(xì)致，比如《收養(yǎng)法》第4條第3款規(guī)定與第5條第3款規(guī)定中提到的“特殊困難”，法條里并未進(jìn)行解釋說明，我們不能確定其具體所指。第二，我國現(xiàn)行法律只規(guī)定了收養(yǎng)程序，但是收養(yǎng)后的監(jiān)督?jīng)]有制度可循。第三，我國《收養(yǎng)法》對收養(yǎng)人的資格限制過于嚴(yán)苛死板，例如《收養(yǎng)法》第8條規(guī)定“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女”；第9條規(guī)定當(dāng)沒有配偶的男性想要收養(yǎng)女性，必須與被收養(yǎng)兒童相差四十周歲以上，這樣的嚴(yán)苛規(guī)定減少了適格收養(yǎng)人的數(shù)量，許多收養(yǎng)人因?yàn)椴环蠂?yán)苛的條件而選擇民間收養(yǎng)或者是放棄收養(yǎng)，這樣實(shí)際上更不利于孤殘兒童的生存與發(fā)展。以上分析的問題并不只存在于《收養(yǎng)法》之中，現(xiàn)行的許多條款都存在著，規(guī)定過于原則，法律條文模糊與空白的問題。不能適用的法律相當(dāng)于一紙空文，立法不是最終的目的，能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況解決現(xiàn)實(shí)問題，才是立法的意義所在。

（二）法律實(shí)施的監(jiān)督體制不完善

我國在孤殘兒童保護(hù)上存在缺失，不僅僅體現(xiàn)在法律法規(guī)的缺失，還體現(xiàn)在沒有完善的監(jiān)督體制。

1、民政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺乏。《收養(yǎng)法》第15條規(guī)定收養(yǎng)需到民政部辦理登記，收養(yǎng)關(guān)系自登記之日起成立?！吨袊袷震B(yǎng)子女登記辦法》第7條、《外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法》第11條規(guī)定登記機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對收養(yǎng)申請人的資格與材料進(jìn)行審查，符合條件的才能依法辦理登記，收養(yǎng)關(guān)系自登記時(shí)成立。從上述條文中可以得知我國收養(yǎng)關(guān)系成立的審查機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)都是縣級以上民政部門。依據(jù)《民法通則》的規(guī)定，兒童福利院系被收養(yǎng)兒童的監(jiān)護(hù)人、送養(yǎng)人，而福利院是隸屬于民政部門的事業(yè)單位，并由其指導(dǎo)，兩者有直接行政關(guān)系。[4]綜上所述，收養(yǎng)過程中，民政部門顯然系自己送養(yǎng)、自己審查，這嚴(yán)重違背相互制約的法制原則。監(jiān)督機(jī)制缺乏，必然造成權(quán)利的濫用，在實(shí)踐中，也曾發(fā)生過民政部門辦理“人情登記”的事件。更有違法犯罪分子與民政部門的工作人員相互勾結(jié)，進(jìn)行販賣兒童的違法犯罪活動(dòng)。

2、政策執(zhí)行后續(xù)監(jiān)督缺乏。政策執(zhí)行之后，缺乏后續(xù)監(jiān)督，兒童后續(xù)利益得不到保護(hù)。如兒童被收養(yǎng)后，對于收養(yǎng)的家庭是否對兒童進(jìn)行了良好的照顧，兒童對新的環(huán)境是否適應(yīng)都缺少回訪關(guān)注，導(dǎo)致被收養(yǎng)兒童受到虐待等案件時(shí)有的發(fā)生，甚至存在收養(yǎng)后轉(zhuǎn)賣的情況。另外分散孤兒的補(bǔ)助金直接下發(fā)到監(jiān)護(hù)人賬戶之中，而民政部門對監(jiān)護(hù)人是否真實(shí)的履行了監(jiān)護(hù)義務(wù)，補(bǔ)助金是否用于撫養(yǎng)孤殘兒童沒有完備的監(jiān)督體制。這就導(dǎo)致一些監(jiān)護(hù)人拿著政府的補(bǔ)助金，卻不履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，資金用不到孤殘兒童的身上，監(jiān)護(hù)兒童淪為了某些人獲利的途徑。

三、孤殘兒童法律保護(hù)相關(guān)建議

（一）完善相關(guān)法律制度

1、基本法律制度的完善。為了更好的保護(hù)兒童的權(quán)益，我國迫切需要一部專門的法律。各國相繼出臺《兒童福利保護(hù)法》，甚至一些國家的法律已經(jīng)相對完善，而我國卻在這方面無所發(fā)展。從國際形勢來看，出臺關(guān)于兒童保護(hù)的特別法是必然趨勢，我們應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代，將兒童保護(hù)的相關(guān)規(guī)定從政策層面提升到司法層面，提高孤殘兒童法律保護(hù)的權(quán)威性?！秲和＠Ｗo(hù)法》作為一部特別法，有較強(qiáng)的適用性與可操作性。同時(shí)該法可以使孤殘兒童福利的內(nèi)容、責(zé)任主體、資金渠道、財(cái)政劃撥比例與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督體制等事項(xiàng)進(jìn)一步明確，這勢必對行政效率提高、管理的集中化、資源的節(jié)約起到推動(dòng)作用。[5]此外，原有的相關(guān)法律規(guī)定也需要進(jìn)一步完善，將法律條文中過于原則、模糊性的規(guī)定作出適當(dāng)?shù)慕忉專盐蘸煤暧^與微觀，讓有關(guān)部門在適用時(shí)有一個(gè)相對清晰的評判標(biāo)準(zhǔn)，避免過度的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致兒童的權(quán)益受到損害。另一方面，對一些過度苛刻的要求進(jìn)行放寬，拓寬孤殘兒童得到幫助的途徑，防止苛刻的法律條件阻礙兒童獲得救助。我們需要從政策向司法轉(zhuǎn)變，通過對基本的法律進(jìn)行完善，保障孤殘兒童最基本的生存權(quán)利。

2、發(fā)展性法律保護(hù)制度的構(gòu)建與完善。作為應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的對象，孤殘兒童面臨的不僅是生存問題，還有發(fā)展問題。他們正處于樹立人生觀、世界觀、價(jià)值觀的重要階段。如果只重視他們基本生存的保護(hù)，而忽視了孤殘兒童未來發(fā)展的需求，這不符合保護(hù)的初衷。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是最基本的人權(quán)，都應(yīng)該引起我們的重視。例如對孤殘兒童的學(xué)費(fèi)予以減免，提供相關(guān)的教育補(bǔ)助、設(shè)立專門的助學(xué)基金；在醫(yī)療保障上為其提供更多的便利，構(gòu)造一個(gè)良好的醫(yī)療環(huán)境；在法律中給予他們更多的照顧，實(shí)行傾斜保護(hù)。我國對于孤殘兒童的保護(hù)還處于較低水平，但是隨著法律制度的不斷完善，對其的保護(hù)應(yīng)該從基本生活慢慢的擴(kuò)展到推動(dòng)個(gè)體發(fā)展上來。[6]

（三）改革創(chuàng)新體制

1、法規(guī)支持，創(chuàng)新我國家庭寄養(yǎng)模式。通過借鑒英美兩國的家庭寄養(yǎng)模式經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)對家庭寄養(yǎng)模式做出相關(guān)規(guī)定，2014年12月1日我國出臺了《家庭寄養(yǎng)管理辦法》，有些地區(qū)已開始試行。但是我國的家庭寄養(yǎng)模式仍舊處于發(fā)展初期，存在許多的不足，需要更多的法律進(jìn)行規(guī)制。我們應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，對家庭寄養(yǎng)做出進(jìn)一步的規(guī)范。首先要完善家庭家養(yǎng)評估體系，通過測評，了解孩子對其的寄養(yǎng)家庭的真實(shí)看法，更加清晰把握每個(gè)寄養(yǎng)家庭的情況。其次重視寄養(yǎng)中斷問題，做好承接工作，避免對兒童的再次傷害。第一，法規(guī)中增加寄養(yǎng)家庭的違約成本，讓寄養(yǎng)家庭能夠更加重視孩子的寄養(yǎng)問題，在寄養(yǎng)之前做好充分準(zhǔn)備，減少寄養(yǎng)中斷情況的發(fā)生。第二，適當(dāng)保留相關(guān)的福利政策，以此增強(qiáng)寄養(yǎng)家庭的穩(wěn)定性。第三，補(bǔ)充完善家庭寄養(yǎng)向收養(yǎng)過度的相關(guān)法律法規(guī)，在寄養(yǎng)轉(zhuǎn)收養(yǎng)的情況下，放寬寄養(yǎng)家庭的法定收養(yǎng)條件，減小其經(jīng)濟(jì)壓力。

2、完善相關(guān)監(jiān)督管理制度。首先內(nèi)部監(jiān)督，如上文所提及，我國收養(yǎng)關(guān)系成立的審查機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)都是縣級以上民政部門，中國收養(yǎng)中心、兒童福利院則隸屬于民政部門的事業(yè)單位。如果要說內(nèi)部監(jiān)督，僅僅就只有上級部門對下級部門的監(jiān)督，內(nèi)部沒有相對獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這嚴(yán)重違背了相互制約的法治原則。因此完善內(nèi)部監(jiān)督需要打破民政局在兒童收養(yǎng)過程中的壟斷地位，設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)督部門，對日常活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，縱向與橫向監(jiān)督同時(shí)進(jìn)行，以此來保障工作的有效開展。[7]其次是社會監(jiān)督，兒童補(bǔ)助資金由民政部門直接發(fā)放，但是民政部門對于資金的數(shù)額與走向并未向公眾進(jìn)行公示。此外，許多數(shù)據(jù)以國家機(jī)密為由拒絕透露，并不符合信息公開原則。大量的信息不公開，社會公眾無法進(jìn)行監(jiān)督，工作權(quán)威性必然會受到質(zhì)疑。有關(guān)部門應(yīng)將更多的信息向社會發(fā)布，保障公眾的知情權(quán)，用社會監(jiān)督的力量來提高部門工作效率，促進(jìn)工作的清正廉潔。最后要完善回訪監(jiān)督制度，雖然我國在這方面有相關(guān)規(guī)定，但是過于松散，力度薄弱，實(shí)施效果并不理想。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其作出的決定負(fù)責(zé)，關(guān)注決定的實(shí)施情況。有效的回訪制度能夠?qū)職垉和M(jìn)行追蹤了解，更好的保護(hù)兒童的權(quán)益，這也有利于相關(guān)部門更好的履行自身的職責(zé)，對錯(cuò)誤的決定作出及時(shí)調(diào)整。

綜上所述，孤殘兒童作為社會上的特殊群體，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中都處于弱勢地位，他們需要社會更多的關(guān)注。只有完善我國法律體制，為孤殘兒童提供有效的法律保護(hù)，更好的保障他們合法的權(quán)益，才能更好的建設(shè)以人為本、民主法治的和諧社會。（作者單位：西南政法大學(xué)）

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