淺析我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展歷程及趨勢

蘇杭

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等特殊經(jīng)濟區(qū)域，是我國乃至世界各國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要形式和普遍趨勢。特殊經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展，對區(qū)域經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了帶動和引領(lǐng)作用。自由貿(mào)易區(qū)（FTZ—Free Trade Zone）的產(chǎn)生和設(shè)立對世界各國和地區(qū)的影響意義深遠，逐漸成為各個國家發(fā)展經(jīng)濟的一個重大趨勢，同時其為國際貿(mào)易的擴大、區(qū)域性經(jīng)濟問題的解決、國際上資本的吸引利用等問題創(chuàng)造了合理的解決條件。在如今經(jīng)濟全球化快速延展時代，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)逐漸成為了一個提高區(qū)域的競爭力、推進并承接國際間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、促進對外貿(mào)易發(fā)展的載體，其在內(nèi)容及其形式上不斷進行完善豐富，所具有的經(jīng)濟角色和重要性均十分明顯。以下從六類海關(guān)特殊監(jiān)管發(fā)展歷程及發(fā)展趨勢分析和預(yù)測，以更好的視角去觀察我國國際化經(jīng)濟的變化發(fā)展。

一、我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展歷程

（一）保稅區(qū)的發(fā)展歷程

與世界自由貿(mào)易區(qū)歷經(jīng)400多年的風(fēng)雨歷程相比較，我國的保稅區(qū)處在短期過渡的初級發(fā)展階段，歷史較為短暫。

（二）出口加工區(qū)的發(fā)展歷程

出口加工區(qū)在世界上擁有50多年的悠久歷程，其中最早要追溯到1959年愛爾蘭政府批設(shè)的自由加工區(qū)。我國臺灣高雄出口加工區(qū)在國際間首次公布以出口加工區(qū)來作為正式命名。藤森英男認為出口加工區(qū)可以分為誕生、成長、成熟以及停滯四個時期，其將“生命周期理論”引入個人分析中，同時也可劃分為以勞動密集型、資本密集型以及勞動和資本密集型相結(jié)合為主的幾個階段。

（三）保稅物流園區(qū)的發(fā)展歷程

為了適應(yīng)經(jīng)濟需要并促進現(xiàn)代物流業(yè)的快速發(fā)展，國務(wù)院在2003年首次批設(shè)區(qū)港聯(lián)動試點，上海外高橋保稅物流園區(qū)應(yīng)運而生。在發(fā)展的第二年里國務(wù)院又接著批準第二批區(qū)港聯(lián)動試點，大批保稅物流園區(qū)得以興建。

（四）跨境工業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程

全球工業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展歷程漫長而艱難，曲折多變，尤其是國際局勢的動蕩對其影響極大。改革開放后中國開始了真正意義上對工業(yè)園區(qū)的實踐。我國首個跨境工業(yè)園區(qū)是珠澳跨境工業(yè)園區(qū)，是由海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟區(qū)域。

（五）保稅港區(qū)的發(fā)展歷程

2005年6月國務(wù)院批準上海洋山保稅港區(qū)的設(shè)立，保稅港區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展的積極性得以顯現(xiàn)，隨后，我國開始逐漸建立其他保稅港區(qū)。2006年天津東疆保稅港區(qū)和大連大窯灣保稅港區(qū)建立；2007年海南洋浦保稅港區(qū)建立；2008年寧波梅山保稅港區(qū)、廣西欽州保稅港區(qū)以及廈門海滄保稅港區(qū)建立。于2008年我國共準設(shè)立8個保稅港區(qū)，達到了保稅港區(qū)建設(shè)的頂峰，從2008年獲批保稅港區(qū)來看，其分布在我國沿海五大區(qū)域經(jīng)濟中的熱點地區(qū)，布局已逐步成型。

（六）綜合保稅區(qū)的發(fā)展歷程

蘇州綜合保稅區(qū)在2006年得到國務(wù)院正式批準，成為我國第一家具有代表意義的綜合保稅區(qū)。在后來的短短五年期間國務(wù)院對綜合保稅區(qū)的批設(shè)達15家，綜合保稅區(qū)逐漸興起且規(guī)模連年擴大，幾乎遍布在國家經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域和地段。其中，2009年和2010年為綜合保稅區(qū)的發(fā)展高峰。2010年至今，綜合保稅區(qū)進行不斷的探索，正朝著世界自由貿(mào)易區(qū)的模式靠攏。

我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了5個階段，即從保稅區(qū)發(fā)展至到出口加工和保稅物流園兩大區(qū)域，歷經(jīng)保稅港區(qū)從而發(fā)展到現(xiàn)在的綜合保稅區(qū)，隨時間推移逐步深化，發(fā)展快速且階段性明顯，反映出我國自對外開放以來不斷的摸索和創(chuàng)新的艱難歷程，同時也得出探究實踐后所獲得的可喜成果。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展歷程緊密相連，相互補充發(fā)展，呈現(xiàn)出明顯的連續(xù)性和階段性。

二、我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展趨勢

（一）保稅區(qū)的發(fā)展趨勢

隨著 中國加入世界貿(mào)易組織并與國際接軌，我國的對外開放權(quán)限正逐漸放開，例如逐漸下調(diào)的關(guān)稅和擴放的外貿(mào)經(jīng)營權(quán)等，這便導(dǎo)致了客觀上越來越弱化的保稅區(qū)的政策和功能正面臨區(qū)港分離和口岸功能受限等諸多問題的困擾，所以決定著保稅區(qū)需要與國際接軌并向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。在保稅區(qū)的發(fā)展實踐中，保稅區(qū)的管理者、研究者、參與者等也都對保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的意見達成共識，可以說保稅區(qū)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必 行。

（二）出口加工區(qū)的發(fā)展趨勢

中國出口加工區(qū)存在的時間短暫，發(fā)展過程中出現(xiàn)一些制約和不良因素，如管理體會不完善、政策不健全、自然稟賦優(yōu)勢不明顯、區(qū)域管理和經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)狀不匹配、中西部地區(qū)舉步維艱、發(fā)展很不平衡等。我國出口加工區(qū)有望轉(zhuǎn)型成為具備中國特色且功能政策完備的自由貿(mào)易區(qū)，與國際接軌并依照國際慣例規(guī)則執(zhí)行，將為我國的國際貿(mào)易和綜合經(jīng)濟實力帶來強勁的提升。

（三）保稅物流園區(qū)的發(fā)展趨勢

同我國其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)一樣，處于發(fā)展初級階段的我國的保稅物流園區(qū)也在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列阻礙其功能優(yōu)勢發(fā)揮的問題。對于主要發(fā)展保稅物流業(yè)務(wù)的保稅物流園區(qū)而言，如果缺乏港區(qū)海關(guān)支持，便會導(dǎo)致傳統(tǒng)口岸中物流業(yè)務(wù)的流失，再加上其單一的功能，即使具備物流上的優(yōu)勢，在發(fā)展上仍會造成不利的局面。由于海關(guān)沒有頒布完整的適用于保稅物流園區(qū)的規(guī)范制度，所以保稅物流體系的建設(shè)并不完善。保稅物流園區(qū)的發(fā)展趨勢最終也會向國際上標準的自由貿(mào)易園區(qū)靠攏，逐步符合和貼近國際慣例。

（四）跨境工業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢

工業(yè)園區(qū)對中國的影響較為深刻，隨著中國與世界貿(mào)易組織的接軌，工業(yè)園區(qū)對于我國改革開放、經(jīng)濟體制創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、城市化現(xiàn)代化的推動作用十分明顯。以珠澳跨境工業(yè)區(qū)為例，在其發(fā)展過程中或多或少會出現(xiàn)一系列的經(jīng)濟問題和隱患，國家宏觀政策調(diào)控、面積規(guī)劃的不合理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的緩慢、不斷細化和多元化的區(qū)域競爭、珠澳兩地經(jīng)濟特點等因素制約著工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

（五）保稅港區(qū)的發(fā)展趨勢

保稅港區(qū)數(shù)量增多，功能日益復(fù)雜，發(fā)展中存在的問題也逐漸凸現(xiàn)，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、監(jiān)管成本偏高、各地政府政策不協(xié)調(diào)等等?；谶@些問題，大多數(shù)學(xué)者和專家認為，保稅港區(qū)應(yīng)向自由港或自由貿(mào)易港區(qū)靠攏并以其為發(fā)展目標，改革的總體目標模式則是向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型并且是一種長期的發(fā)展趨勢。

（六）綜合保稅區(qū)的發(fā)展趨勢

綜合保稅區(qū)對于我國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展趨勢而言是一個創(chuàng)新的探索，有利于推進我國中西部地區(qū)的改革發(fā)展，有望進一步向西擴展。近年來，綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易園區(qū)的轉(zhuǎn)型和升級趨勢正在進一步加深和擴大，2013年，國務(wù)院總理李克強一行在江蘇和上海進行調(diào)研，指出應(yīng)研究如何試點先行，建立自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)；張海波強調(diào)，應(yīng)借助綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)升級轉(zhuǎn)型來推動我國第二次改革開放。可見，綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。

保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都是為了實現(xiàn)向自由貿(mào)易 區(qū)演變的一種途徑。各種資料對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的趨勢分析最終都會指向自由貿(mào)易區(qū)模式。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)也只是借鑒自由貿(mào)易園區(qū)而設(shè)立的過渡性區(qū)域，它們是我國對外開放的窗口，關(guān)乎進出口貿(mào)易和工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，在各地加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過程中擔(dān)當試點和先行者的 角色。

綜上，我國海關(guān)特殊監(jiān)管 區(qū)興建和成長的過程是一個不斷克服體制障礙、向國際規(guī)則慣例貼進并與世界經(jīng)濟體系逐步接軌的過程，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都擁有各自特殊的功能和分區(qū)，對我國經(jīng)濟發(fā)展和對外貿(mào)易的貢獻也不盡相同，在此用發(fā)展的眼光看問題，對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的階段發(fā)展做客觀的梳理和回顧，有利于我們找到現(xiàn)階段面臨的問題的 科學(xué)對策。通過對六大海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展歷程和發(fā)展趨勢的梳理，并對國外自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展進行分析，我們清楚的認識到：我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的轉(zhuǎn)型和升級是歷史必由之路，在借鑒世界自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗后，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的功能將更加貼近國際特殊經(jīng)濟區(qū)域，并且按照國際慣例的規(guī)則進行適度的調(diào)整和創(chuàng)新。 （作者單位：上海立信會計學(xué)院）