《北京市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》解讀

劉立

2014年11月20日，農業(yè)部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），為貫徹落實《辦法》，并適應我市工作的需要，市農委和市檔案局在調研的基礎上，結合我市確權登記頒證工作的實際，制發(fā)了《北京市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。

《實施辦法》共19條，并附《北京市農村土地承包經營權確權登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》（以下簡稱《保管期限表》）。為使《實施辦法》能夠得到更好地理解和執(zhí)行，現(xiàn)對其進行解讀。

第一部分是總則，即第一條到第三條。

第一條是《實施辦法》制定的政策依據。既包括國家的法律法規(guī)，也包括國家和我市相關的規(guī)范性文件；既包括物權和土地承包方面的法律和文件，也包括檔案方面的法律和文件。這些法律和文件是制定《實施辦法》的依據和指導。

第二條是對“農村土地承包經營權確權登記頒證檔案”的概念進行界定。定義首先明確了檔案產生的范圍，即在確權登記頒證這一專項工作中形成的，要注意與在日常工作中形成的文件分開收集、管理；第二明確了要作為檔案保存下來的文件材料必須是有價值的。一是對國家和社會是有保存價值的，如成立領導小組的文件、相關的政策性文件、重要會議的記錄、成果檢查驗收的報告等，這些都真實、完整地記錄了本次確權登記頒證的工作過程，將來可以通過這些文件了解本次工作是否規(guī)范，也可以為以后的相關工作提供借鑒。二是對維護國家和集體或農民個人利益有保存價值的，如農戶的申請書、登記核準的文件、土地承包合同、衛(wèi)星遙感影像圖等，日后既可以解決集體與農民間的土地矛盾，也可以解決農民之間的土地糾紛。這些文件材料都必須收全、整好。而一些文件的草稿、重份文件、上級下發(fā)但不需要執(zhí)行的簡報等，都沒必要歸檔保存；第三明確了需歸檔文件材料的形式和載體是多樣的，既包括文件、圖表等紙質材料，也包括照片、錄像、衛(wèi)星遙感影像圖等電子類的材料。所以，各單位在歸檔整理確權登記頒證文件材料時一定要全方位地考慮，不能局限在紙質材料上。

第三條是《實施辦法》的適用范圍。文件適用于開展確權登記頒證工作的所有責任部門，既有區(qū)縣農委、經管站，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站，還包括建制村?！秾嵤┺k法》只發(fā)到區(qū)縣級，所以各區(qū)縣農委、經管站要做好文件的落實和指導工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站要做好對建制村的指導及文件的落實工作。檔案工作的內容除了收集、整理外，還要根據附件中的《保管期限表》確定每份文件的保管期限，并做好檔案的保管、利用工作。

第二部分是工作的原則和職責，即第四條至第六條。

第四條是確權登記頒證檔案工作的原則。統(tǒng)一領導是指全市的確權登記頒證檔案工作在市農委的統(tǒng)一領導、市檔案局的統(tǒng)一指導下開展；一個區(qū)縣的確權登記頒證檔案工作在區(qū)縣農委的統(tǒng)一領導、經管站的具體落實、檔案局的指導下開展；在區(qū)縣農委、經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村等單位內部，確權登記頒證檔案工作要在本單位檔案室的統(tǒng)一領導、指導下開展。分級實施指區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的確權登記頒證檔案要分級分別收集、整理、保管、移交和利用。分類管理是指從內容上分，確權登記頒證檔案分為綜合管理類、確權登記類和特殊載體類，收集和整理時要先按照這三類分開。綜合管理類主要是文書檔案；確權登記類有文書檔案、土地承包合同等；特殊載體類既有照片檔案，也有數據庫等電子檔案，每類檔案要按照國家或北京市規(guī)定的文書檔案、照片檔案、電子檔案的整理方法進行整理，涉及農戶的檔案按照《實施辦法》要求的“一戶一卷”的方法進行整理。集中保管是指在每年年底或全部工作結束后，承擔確權登記頒證工作的業(yè)務部門要將這段時期形成的各種形式和載體的全部文件材料，收集齊全、整理規(guī)范后向本單位檔案室歸檔。各單位的歸檔時間可以根據實際情況，與檔案室協(xié)商確定。建議按年度歸檔，不要等全部工作結束后再歸檔。因為確權登記頒證工作屬于階段性工作，任務緊，工作人員手頭工作多、雜，文件長期在業(yè)務人員手中，容易造成散失或破損，所以最好按年度歸檔，業(yè)務人員常用的一些材料可以使用備份或復印件代替。區(qū)縣經管站形成的確權登記頒證檔案要按照第十三條的要求，在工作結束后10個月內，向本區(qū)縣檔案館移交?！按_權登記頒證檔案管理工作應當與確權登記頒證工作同步部署、同步實施、同步檢查、同步驗收”強調的是檔案工作要與確權登記頒證工作同步開展。區(qū)縣農委、經管站在部署本地區(qū)確權登記頒證工作時要考慮檔案工作，如將檔案局納入工作領導小組并參加各個階段的工作會；開展工作的階段性檢查時要在檢查內容中明確檔案工作并通知檔案局一同參與；在整體工作驗收時要同時檢查檔案是否完整規(guī)范，是否按要求歸檔或移交。區(qū)縣農委、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站的同志一定要充分認識到檔案工作的重要性，不要把檔案工作當作負擔和麻煩，要主動與區(qū)縣檔案局聯(lián)系。區(qū)縣檔案局也要主動與農業(yè)部門溝通，做好培訓、指導等服務工作。

第五條分別明確了區(qū)縣農委、經管站和檔案局的工作責任。區(qū)縣農委主要承擔確權登記頒證檔案工作的領導責任，進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調和組織檢查驗收；區(qū)縣經管站是確權登記頒證工作的具體落實部門，負責檔案工作的具體落實工作，如與檔案局聯(lián)系開展培訓、指導工作，在日常工作中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村強調文件材料的收集、整理、歸檔等；區(qū)縣檔案局主要負責確權登記頒證檔案工作的指導和培訓，要將確權登記頒證檔案工作列入本地區(qū)檔案工作計劃，加強對區(qū)縣經管站、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員和相關工作人員的指導和培訓，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展對建制村確權登記頒證檔案工作的指導。通過指導和培訓工作，使區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級工作人員都能夠明晰各門類檔案的整理方法，保證從文件的歸檔到檔案的整理、移交等一系列工作順利開展。

第六條強調了區(qū)縣經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站、建制村在開展本單位的確權登記頒證檔案工作時的具體任務，即納入工作計劃、建立檔案工作各項制度、保障檔案工作開展所必須的人財物。市委辦公廳、市政府辦公廳在《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》、市農委等6個委辦局在《北京市農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》中都強調要規(guī)范檔案管理工作，所以各單位在開展業(yè)務工作的同時，要統(tǒng)一考慮檔案工作的需求，要事前考慮而非事后補救；要建立健全檔案管理的各項規(guī)章制度，并嚴格執(zhí)行，確保制度落到實處；檔案人員要相對穩(wěn)定，才能保證熟悉工作的來龍去脈和檔案工作的業(yè)務要求。

第三部分是檔案的整理，即第七條至第十一條。

第七條明確了確權登記頒證檔案的分類和保管期限。主要分為三類，即綜合管理類、確權登記類和特殊載體類，比農業(yè)部和國家檔案局聯(lián)合制發(fā)的《辦法》中減少了“糾紛調處類”。這是因為本次確權登記頒證工作是在二輪承包的基礎上開展，是對原土地承包合同的完善，不存在較大的變更，因此也不會產生太多、太大的糾紛，所以農業(yè)部和國家檔案局都表示可以根據工作實際取消這一類。但是取消此類并不代表相關文件材料不歸檔，對于存在爭議的地塊，集體經濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站參與調解的，應將相關文件材料歸入綜合管理類中。具體的歸檔內容和相關文件的保管期限，可以參照附件中的《保管期限表》執(zhí)行?！侗９芷谙薇怼肥前凑諈^(qū)（縣）級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村（組）級分別列出的，各級的歸檔范圍基本沒有交叉，盡量避免了重復歸檔和日后重復進館的情況。各單位在歸檔時要切記“以我為主”，即歸檔的重點應是本單位形成的文件、開會的記錄、拍攝的照片等，而非上級紅頭文件。上級文件如需貫徹執(zhí)行，則要歸檔，同時本區(qū)縣或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關的落實文件等也要一并歸檔；對于上級普發(fā)文件，如工作簡報，如果和本地區(qū)工作沒有直接關系，且不必執(zhí)行，則不必歸檔。各區(qū)縣農委、經管站可以與本區(qū)縣檔案局協(xié)商，根據工作實際，細化本地區(qū)的歸檔范圍和檔案保管期限表。

第八條列出了文書檔案、照片檔案、電子檔案的整理依據。文書檔案現(xiàn)有兩種整理方法，一種是以“卷”為單位的立卷的整理方法，一種是以“件”為單位的整理方法。目前各區(qū)縣機關大多采用的是以“件”為單位的整理方法，而農村普遍采用以“卷”為單位的整理方法。各區(qū)縣農委、經管站應與檔案局共同協(xié)商、明確農委、經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村確權登記頒證文書檔案的整理方法。照片檔案的整理包括對傳統(tǒng)照片和數碼照片的整理?！墩掌瑱n案管理規(guī)范》主要是針對傳統(tǒng)照片的整理，但是其中包含的照片檔案的分類、撰寫文字說明等要求目前還在執(zhí)行，《北京市數碼照片歸檔與管理辦法》明確了數碼照片的歸檔格式、分類、整理方法、存儲介質等。電子檔案的管理要按照《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》的規(guī)定，包括存儲格式、保管要求等。區(qū)縣農委、經管站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站、建制村都要按照這些標準和文件整理相關門類的檔案。

第九條明確了確權登記類檔案中涉及農戶檔案的整理。這條要求適用區(qū)縣級的確權登記類檔案。因為涉及農戶的信息，如農戶的身份信息、委托書、申請書、登記核準文件等最終都要報區(qū)縣經管站審核批準，本著不重復歸檔的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都不再保存這些材料，只由區(qū)縣經管站收集歸檔涉及農戶信息的文件材料，以農戶為單位，一戶一卷，將相關文件、表格、圖紙等組合在一起。

第十條提出了需歸檔文件材料的質量要求。確權登記頒證檔案基本上是永久保存的，如果在文件形成時就有字跡不清晰，紙張破損等情況，勢必會影響檔案的長久保存。所以區(qū)縣農委、經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在工作中一定要做到文件材料紙張和書寫材料質量良好，不要使用小便箋，不要使用鉛筆、圓珠筆等；工作中產生的數字要準確，圖紙要清晰。尤其要注意做好文件的交接，不管是測繪公司向鄉(xiāng)鎮(zhèn)交接圖紙的電子數據，還是各單位業(yè)務部門向檔案室歸檔，都要履行交接手續(xù)，雙方在清點核對文件的內容、數量、質量情況后要在交接清單或檔案目錄上簽字確認。

第十一條是特殊載體文件材料的整理。包含三方面內容。

一是強調了特殊載體文件材料要與紙質文件材料建立對應關系。如土地承包地面積確認公示的照片，紙質材料中也有相應的公示表，要將紙質材料歸檔后的檔號標注在照片檔案的目錄或文字說明中；衛(wèi)星遙感影像圖既有保存在數據庫中的電子檔案，也有打印出的圖紙，要將紙質圖紙的檔號備注在電子圖紙的目錄中。同樣，特殊載體檔案的檔號也應標注到相應紙質檔案的目錄中，以便于日后的查找和利用。

二是強調了特殊載體檔案存儲介質的可靠性。數據庫要保證安全可靠；存儲刻錄的光盤要使用硬盤或不可擦寫的光盤，以免被誤刪除。這些光盤在日后保管時應按照《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》的要求進行定期檢查，每滿2年抽檢一次，抽樣率不低于總量的10%；每滿4年遷移到新光盤一次，數據遷移至新載體后即刻進行一次檢查。原備份載體至少再保存4年，保存期滿后按相關保密規(guī)定處理。

三是照片和圖片要撰寫文字說明。因為數碼照片數量龐大，所以歸檔時要對數碼照片進行揀選，每個內容或場景的照片留存4-5張即可。文字說明由每組照片的標題和每張照片的說明組成，一般包括時間、地點、人物、事由等。一組照片統(tǒng)一起一個標題，如“xx區(qū)在xx（地點）召開確權登記頒證動員會的照片”、“xx村召開村民代表會議的照片”等。每張照片都要寫具體的說明，如“主席臺從左至右依次是區(qū)經管站xx科長xxx，區(qū)經管站副站長xxx……”，“測繪公司、村主任xxx……在進行實地測量……”。

第四部分是工作督查的要求。

第十二條是市、區(qū)兩級要定期開展確權登記頒證檔案工作檢查。

市農委、市檔案局將根據工作整體進展適時開展確權登記頒證檔案工作的聯(lián)合檢查，市檔案局會將其作為一項重要的工作內容，列入兩年一度的全市新農村建設檔案工作互測互評；區(qū)縣農委要牽頭組織好本地區(qū)的確權登記頒證檔案工作檢查，會同經管站、檔案局等有關部門，每年開展一次全面檢查，平時工作中也要做好跟蹤督查。

第五部分是確權登記頒證檔案的管理，即第十三條至第十五條。

第十三條是確權登記頒證文件材料的歸檔和檔案移交。區(qū)縣經管站形成的確權登記頒證檔案比較全面，而且因為不直接面向建制村和農戶，檔案的利用不會很頻繁，所以在工作結束后要在10個月內將本次工作中形成的全部檔案向本區(qū)縣檔案館移交。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的確權登記頒證文件材料先向檔案室歸檔，既可以按年度歸檔，也可以在工作結束后一并歸檔，但不能一直由鎮(zhèn)經管站自行保存，應和本單位形成的其它檔案，待10年后向檔案館移交。因為區(qū)縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的“確權登記類”檔案中都有“土地承包合同”，這份合同移交檔案館一份即可，區(qū)縣經管站的檔案已經移交進館了，為避免重復進館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合同可以不進館，具體工作由區(qū)縣經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)縣檔案館協(xié)商。

各建制村形成的確權登記頒證文件材料要及時向村檔案室歸檔。因為建制村屬于自治組織，且每三年換屆，村里的工作人員兼職較多，為保證檔案齊全完整，村里的文件一定要及時歸檔。經過近年來各區(qū)縣檔案局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的努力，目前村級檔案室的保管條件得到了較大的改善，但是部分村還存在使用塑料盒、木柜保存檔案的現(xiàn)象，各區(qū)縣農委、經管站和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要通過這次機會為村級檔案室配備鐵皮柜、檔案盒、防盜門窗、空調等設施設備，為檔案的安全保管創(chuàng)造條件。

第十四條是確權登記頒證檔案的利用工作。這里主要是指區(qū)縣經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的檔案利用工作。因為區(qū)縣檔案館保存的檔案在檔案形成30年后，經過鑒定后確認可以向社會開放的，才向公民全面提供利用，而在30年內，只向檔案形成者或公檢法部門提供利用。為保證國家、集體的利益和公民的個人隱私，區(qū)縣經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應控制確權登記頒證檔案的利用范圍，屬于政府公開信息的，經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向社會提供利用，屬于內部文件、帶有密級的圖紙、農民的個人信息等檔案，要控制使用。

第十五條是檔案的信息化建設。按照國家及全市農村土地承包管理信息系統(tǒng)建設的要求，市級統(tǒng)一組織建立健全本市農村土地承包經營權確權登記頒證信息應用平臺。待平臺建好后，各區(qū)縣要按照全市統(tǒng)一安排，建立確權登記頒證數據庫和業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)農村土地承包合同管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業(yè)務工作的信息化。目前，在平臺沒有建立好時，各區(qū)縣可以先行開展紙質文件的數字化工作，做好數碼照片、電子圖紙的歸檔等工作，為日后系統(tǒng)建成后的數據掛接做好準備。

第六部分是法律責任。

第十六條是對造成確權登記頒證檔案損毀或丟失的行為追究法律責任。

《中華人民共和國檔案法》第24條規(guī)定，對于損毀、丟失或者擅自銷毀屬于國家所有的檔案的；擅自提供、抄錄、公布屬于國家所有的檔案的；涂改、偽造檔案的；檔案工作人員玩忽職守造成檔案損失的，根據情節(jié)輕重，給予行政處分；造成損失的，責令賠償損失；構成犯罪的，依法追究刑事責任。所以區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村在確權登記頒證工作中，要妥善保管檔案，安全利用檔案，避免違法行為。

第七部分是附則，即第十七條至第十九條。

第十七條說明各區(qū)縣既可以執(zhí)行《實施辦法》，也可以制定更加細化的規(guī)定。

第十八條說明了解釋權歸市農委和市檔案局。

第十九條說明了施行時間。

后附的《保管期限表》，前面在解釋條款時已經有所涉及，此處就不再贅述，各區(qū)縣相關部門在日后的工作中如果發(fā)現(xiàn)有遺漏的內容，要及時補充并歸檔，如果發(fā)現(xiàn)有不合理的內容，也請及時和市農委、市檔案局聯(lián)系。

各區(qū)縣農委、經管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要做好本單位確權登記頒證檔案工作，也要做好本地區(qū)的相關指導工作，與區(qū)縣檔案局協(xié)同配合，共同努力，將確權登記頒證檔案收好、管好、用好。