檢察院偵查監(jiān)督制度初探

作者簡介：田笑竹（1989.01-），重慶開縣人，漢，四川大學法學院2013級訴訟法碩士研究生。

偵查是指偵查機關在刑事訴訟活動中，依照法律法規(guī)的規(guī)定，以發(fā)掘案件事實，追查犯罪嫌疑人為目的的一系列職權活動和強制措施，而偵查階段是刑事訴訟活動中制約較少、救濟較難、司法化水平最低的階段。為了抑制偵查活動中過于膨脹的偵查權力，規(guī)范偵查活動，避免錯案，國家制定了偵查監(jiān)督制度，其目的在于打擊犯罪的同時保障犯罪嫌疑人的合法權利，不至于偵查機關的權力濫用，但是在現(xiàn)實中出現(xiàn)了一些立法者無法預估的情況，偵查監(jiān)督制度的監(jiān)督功能沒有很好的發(fā)揮。在司法改革中，應當在進一步完善制度的同時，重新塑造偵查監(jiān)督權，以更好的規(guī)制偵查機關的越權行為。

一、現(xiàn)狀分析

偵查監(jiān)督體現(xiàn)在檢察院對于偵查部門的偵查行為和偵查結果都負有審查義務，既審查程序上的瑕疵，也審查實體上的適當性。所以，偵查監(jiān)督的本質就是否定偵查活動的錯誤內容，法律監(jiān)督機關的權威性在偵查環(huán)節(jié)即體現(xiàn)于此。在實踐中，偵查監(jiān)督的作用體現(xiàn)為以下幾個方面：（1）立案環(huán)節(jié)中，對于立案適當性的監(jiān)督。（2）偵查環(huán)節(jié)中，對于刑事強制措施實施狀況的監(jiān)督。（3）偵查結束階段，對于刑事訴訟活動走向的把控，具體體現(xiàn)為確定是否繼續(xù)對犯罪嫌疑人追訴。①本文著重分析偵查環(huán)節(jié)方面的監(jiān)督和偵查階段結束的監(jiān)督，并對國內公開發(fā)布的一些數(shù)據(jù)進行解讀。

基于已有成果的數(shù)據(jù)②，可以得出幾個有意思的結論：

（一）偵查程序監(jiān)督的數(shù)量呈逐年下降趨勢

一個從1995年至2005年，跨越十年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，偵查監(jiān)督的數(shù)量連年下降。這背后反映了社會背景的變遷，案件數(shù)量的爆炸性增長是為主因，復雜的社會變化和法定期限的規(guī)定，帶來極大的偵查壓力，為追求實體真相不得不放寬程序壓力，從而引發(fā)如今被廣為詬病的“重實體，輕程序”思想。

（二）偵查結果監(jiān)督效果較為突出

這集中體現(xiàn)在兩個方面。首先是不予批捕，檢察機關不予批捕所占的比率一直處于高位，這與社會化媒體營造的形象不同，相當一部分案件都被檢察院糾正，大批的犯罪嫌疑人不被逮捕。其次是不予起訴，最終被排除在刑事訴訟活動之外的案件依然占據(jù)了不小的比例。不予批捕和不予起訴是偵查監(jiān)督部門對于偵查部門偵查行為的實質性否定，充分體現(xiàn)了偵監(jiān)部門的法律監(jiān)督作用。

二、偵監(jiān)制度功能弱化分析

偵查監(jiān)督制度的功能在于通過對偵查行為的規(guī)制，維護法律的正確實施，然而從上文的分析中我們可以看出偵監(jiān)制度并未完全發(fā)揮出法律預設的功能，其原因集中在以下兩個方面。

（一）規(guī)范層面上，偵查監(jiān)督手段較弱

從立法關于偵查機關與偵查監(jiān)督機關的規(guī)定來看，偵查監(jiān)督機關缺乏權威的監(jiān)督手段和相應的制裁措施。體現(xiàn)如下：

1.偵監(jiān)機關的偵查監(jiān)督材料來源單一。偵監(jiān)機關對于案件的監(jiān)督只能來源于偵查機關的偵查行為，而“對于偵查機關的消極偵查和不作為，缺少監(jiān)督制約機制，導致案件質量得不到保證，甚至案件流失嚴重”③。

2.對于偵查機關的偵查手段的監(jiān)督不足。偵查機關在偵查程序中可以使用包括拘傳、拘留、取保候審、監(jiān)視居住等多種強制性措施，但是偵監(jiān)部門對于這些行為難以有效監(jiān)督，對于其中的侵害犯罪嫌疑人權利的行為，無法采取及時性手段。

3.對檢察機關自偵案件的監(jiān)督極為薄弱。由于監(jiān)督主體缺乏強制力，以及監(jiān)督環(huán)節(jié)的自我封閉，自偵案件的監(jiān)督制度虛化，以至于職務犯罪中犯罪嫌疑人人身權利被侵害的案件時有報道。在立法層面，偵監(jiān)部門的監(jiān)督手段依舊不足，這對于偵查監(jiān)督權威的塑造有極大影響，甚至會影響到實踐中偵查監(jiān)督的效果，進而損害法律的有效實施。

（二）實踐層面上，偵查活動脫離于偵查監(jiān)督

在實踐中，偵查監(jiān)督活動往往依賴于案卷審查。在職權主義訴訟體制的國家，檢察院的監(jiān)督依賴于偵查機關提供的書面材料，文書材料與證據(jù)材料都被保存在偵查卷宗之內，檢察院之后的所有與刑事訴訟活動有關的工作皆立足于此，不管是中斷刑事訴訟活動還是繼續(xù)刑事訴訟，檢察院對于案件的判斷全部依據(jù)偵查機關提供的所有案件材料。在某種程度上說，可以將現(xiàn)代刑事訴訟的審查起訴理解成是“以偵查案卷為中心的審查起訴”。④

然而，閱卷方式下的偵查監(jiān)督制度有著不小的問題。首先，單純依靠閱卷很難掌握對犯罪嫌疑人有利的事實和證據(jù)，無法全面獲知案件情況，無法準確地判斷逮捕必要性；其次，通過閱卷保障犯罪嫌疑人的權利，主要依賴于檢察官的職業(yè)水準，無法做到兼聽則明，這對現(xiàn)實中檢察官參差不齊的水平構成了挑戰(zhàn)；再次，單純以閱卷作為主要的偵查監(jiān)督工作方式，無法避免案卷形成過程中偵查機關的不當手段的發(fā)揮，畢竟，作為案卷材料的制作者，偵查機關不可能將自己的所有不當行為記載于卷宗，這是人之常情，也是偵查監(jiān)督工作的難度所在。

對偵查機關逮捕犯罪嫌疑人后實施強制措施的恣意行為，現(xiàn)有的偵監(jiān)制度難以制約。依據(jù)我國現(xiàn)有的法律及相關司法解釋規(guī)定，偵查機關只有需要對犯罪嫌疑人逮捕的時候需要經檢察院的批準，而其他強制措施，例如拘傳，拘留，監(jiān)視居住，取保候審等行為，只需要本部門上級機關批準即可實施，偵監(jiān)部門無法及時提出異議。而偵查機關在刑事強制措施之外，還有著另一種恣意。公安機關作為刑事案件的偵查機關，同時擁有著大量的社會管理職能，對于錯誤的偵查行為，比如抓錯了犯罪嫌疑人，可以罰款、勞教等行政處罰代替刑事處罰，左手交到右手，從而避開了偵監(jiān)部門的監(jiān)督。對于偵查機關這些撤案行為，檢察機關并無相應的措施予以監(jiān)管。由此產生的侵犯犯罪嫌疑人權利問題，也引起了社會輿論的廣泛關注。

三、偵查監(jiān)督制度的完善對策

（一）樹立共識：檢察院是目前中國行使偵查監(jiān)督權的最合適的司法機關

有學者建議我國應仿效英美法系國家賦予法院以司法審查權，以法院為中心建立偵監(jiān)制度，以法院天然的中立性更好的控制偵查行為。此學說有一定道理，然而檢察機關的監(jiān)督職能是我國憲法和相關法律已經確認的，具有合憲性的天然優(yōu)勢。在憲法未修政體未變的前提下，應當著重對現(xiàn)有制度進行修改、充實，而不是輕言替換。一項替代制度的產生是因為比先前制度能夠解決更多的問題，同時不付出更多的成本。檢察控制論確實產生了許多問題，但是也沒有明確的證據(jù)表明法院控制論能夠避免檢察控制論導致的問題，同時又不會產生新的問題?；诟母锍杀镜目紤]，我們應當接受檢察機關作為中國行使偵查監(jiān)督權的最合適的司法機關。

（二）在實踐中明確偵查監(jiān)督機關的地位

偵查機關是發(fā)掘案件事實的最重要的主體，但是這不能成為削弱檢察院偵查監(jiān)督地位的理由。檢察控制論要求在審前程序中確立檢察院的核心地位，以權力制約權力，賦予偵查行為外部性監(jiān)督。

基于檢察機關法律監(jiān)督的憲法地位，以及憲法和新刑訴的人權保障條款，偵監(jiān)制度的改革，必須樹立檢察院的權威，由檢察院負責從偵查行為到偵查結果全方位的監(jiān)督，真正實現(xiàn)偵查監(jiān)督的實際效果，確保錯誤的偵查行為得到糾正。

（三）開發(fā)偵監(jiān)信息來源，確保檢察院充分了解偵查活動的全貌

偵查階段是刑事訴訟活動中最不透明的階段，最易造成犯罪嫌疑人權利喪失。同時，被污染的卷宗材料，也有可能模糊案件事實，使得刑事訴訟打擊犯罪的目的難以實現(xiàn)。因此，從實現(xiàn)刑事訴訟目的的角度出發(fā)，作為唯一可以有效規(guī)制偵查機關行為的部門，檢察院應當擴大偵監(jiān)信息的來源，不能僅僅依賴于偵查機關提供的卷宗材料，同時也要建立強制措施通報機制，確保檢察院及時知曉偵查活動的進程，甚至在易發(fā)生錯案的案件領域中，檢察院可以派員參與偵查活動，偵查機關負有配合義務，使得偵查活動全程置于偵查監(jiān)督之下。（作者單位：四川大學法學院）

注解：

①核心觀點源自于《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，《現(xiàn)代法學》，2006年11月，第28卷，第6期，作者：左衛(wèi)民，趙開年，四川大學法學院

②數(shù)據(jù)轉引自《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，《現(xiàn)代法學》，2006年11月，第28卷，第6期，作者：左衛(wèi)民，趙開年，四川大學法學院

③《審查逮捕后至移送起訴前偵查監(jiān)督機制之構建》，《人民檢察》 2012年第 4 期；作者：李樂平，吳小強；作者單位：江蘇省常州市人民檢察院

④《透視“以偵查案卷為中心的審查起訴”》，《法學論壇》，2010年7月第4期；作者：郭松；作者單位：四川大學