關(guān)于加強(qiáng)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的思考

黃雄

摘要：財(cái)政部發(fā)布的“關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見”和新修訂出臺(tái)的《預(yù)算法》，對(duì)事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理注入了促進(jìn)劑。文章對(duì)基層事業(yè)單位“一把手”權(quán)力影響財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理水平較低、財(cái)務(wù)核算與管理輕重失衡、以及財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督脫節(jié)的現(xiàn)象大膽思索，分析其影響因素，并提出相關(guān)應(yīng)對(duì)策略，以促進(jìn)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、制度化，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理建設(shè)與發(fā)展，為建立健全行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)體系打下基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 基層；事業(yè)單位；財(cái)務(wù)管理；思考

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出了總的部署，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為現(xiàn)代財(cái)政改革的重要方向。財(cái)政部于2014年10月27日發(fā)布“關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見”和新修訂的《預(yù)算法》已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理注入了新的促進(jìn)劑。本文將對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及其存在的問題進(jìn)行探討，并提出應(yīng)對(duì)策略，以促進(jìn)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、制度化，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理建設(shè)與發(fā)展，為建立健全行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)體系打基礎(chǔ)。

一、基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

事業(yè)單位是國家機(jī)關(guān)的職能部門，肩負(fù)著發(fā)展和完善我國各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的使命，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理就兼有公益性和服務(wù)性的社會(huì)職能。事業(yè)單位行業(yè)眾多，涉及廣泛，不同行業(yè)的事業(yè)單位無法使用統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度，因此，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理難度大。事業(yè)單位資金來源渠道多樣化，行業(yè)特點(diǎn)各異，使事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理更加復(fù)雜。因此，事業(yè)單位只能在國家統(tǒng)一的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》的框架下，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，制定適用于本行業(yè)的財(cái)務(wù)管理制度，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。

二、基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）“一把手”權(quán)力影響財(cái)務(wù)管理

基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理受“一把手”權(quán)力影響很大，如果“一把手”對(duì)國家財(cái)經(jīng)法規(guī)了解學(xué)習(xí)較多且法紀(jì)觀念較強(qiáng)，則會(huì)重視財(cái)務(wù)管理工作，使單位的財(cái)務(wù)管理比較正規(guī)；如果“一把手”對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)了解學(xué)習(xí)不多且法紀(jì)觀念不強(qiáng)，則不會(huì)重視財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理工作就比較差。許多基層事業(yè)單位將各種制度、職責(zé)張貼得滿屋皆是，但將其真正落到實(shí)處的沒有幾條?，F(xiàn)實(shí)中部分基層 “一把手”喜歡亂用權(quán)力，他們?cè)趪掖笳叻矫娌贿`背，但又總是想方設(shè)法，用巧立名目、變換方式等手段鉆國家政策空子，套取資金，以彌補(bǔ)預(yù)算不足，以及用于消費(fèi)等。部分領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)務(wù)管理有規(guī)定的情況下，總是繞道走，對(duì)別人要求很嚴(yán)，對(duì)自己可以例外，喜歡將自己凌駕于內(nèi)部控制之上，違規(guī)操作、暗箱操作等時(shí)有發(fā)生。只要這些不正常的“一把手”權(quán)力存在，基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理就會(huì)或多或少地存在一些問題。

（二）財(cái)務(wù)核算與管理輕重失衡

財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廣義的概念，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過程，涉及管理的內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)很多，在核算中管理，在管理中核算。但在基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理過程中，出現(xiàn)了核算和管理失去平衡的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)有：重核算輕管理、重貨幣輕實(shí)物、重采購輕管護(hù)、重預(yù)算輕執(zhí)行、重結(jié)果輕過程等等。這些現(xiàn)象使財(cái)務(wù)管理顧此失彼、缺乏綜合性與全面性。這種管理就會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)流失的情況，也會(huì)出現(xiàn)管理中的一些不配套和不協(xié)調(diào)，還會(huì)出現(xiàn)管理中的一些徇私舞弊可能性。

（三）管理人才匱乏，財(cái)務(wù)管理水平不高

基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，從總體上說，管理層次較低，管理水平不高?；鶎邮聵I(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)入門檻較低，專業(yè)水平受限，一些人員從非會(huì)計(jì)行業(yè)進(jìn)入會(huì)計(jì)崗位，專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能都是從零開始，部分人員至今沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較差?；鶎邮聵I(yè)單位從事財(cái)會(huì)工作的人員，很大程度上都是依照上級(jí)主管部門要求，機(jī)械地從事財(cái)會(huì)工作，缺乏主動(dòng)自覺學(xué)習(xí)的積極性，沒有潛心鉆研財(cái)務(wù)管理；工作中即使學(xué)到一些會(huì)計(jì)知識(shí)，其所學(xué)知識(shí)是不成系統(tǒng)的零散知識(shí)。同時(shí)，會(huì)計(jì)人員更新知識(shí)的主動(dòng)性更差，會(huì)計(jì)知識(shí)更新不及時(shí)，觀念保守落后，使其知識(shí)理論水平停留在以前的狀態(tài)、業(yè)務(wù)技能提升較慢，使單位財(cái)務(wù)管理制度也就停留在以前狀態(tài)。管理人才匱乏，不能適應(yīng)新形勢對(duì)財(cái)務(wù)管理的要求，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理得不到及時(shí)的指導(dǎo)和監(jiān)督，使整體管理水平停留在較低狀態(tài)。

（四）決策、執(zhí)行與監(jiān)督脫節(jié)

預(yù)期目標(biāo)只有通過科學(xué)決策，嚴(yán)格執(zhí)行，加上有效監(jiān)督，最終才能實(shí)現(xiàn)?；鶎邮聵I(yè)單位是法人負(fù)責(zé)制進(jìn)行管理，盡管提倡民主決策、科學(xué)決策，但現(xiàn)實(shí)中很多情況下實(shí)質(zhì)上還是一人說了算。在決策時(shí)，首先考慮的都是如何逃避監(jiān)督。而執(zhí)行環(huán)節(jié)，往往執(zhí)行走樣，即使不走樣，也在隨時(shí)逃避監(jiān)督檢查。另一方面，監(jiān)督檢查又往往是滯后的，與決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)，跟不上拍。領(lǐng)導(dǎo)授意財(cái)會(huì)人員舞弊或共同舞弊的現(xiàn)象依然存在，對(duì)違紀(jì)違規(guī)財(cái)會(huì)人員懲處又存在人情、關(guān)系、保護(hù)傘等干擾，以致出現(xiàn)屢禁不止、屢查屢犯現(xiàn)象。

三、影響基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的因素

影響基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的因素很多，但主要從以下幾個(gè)方面因素進(jìn)行分析：從決策上講，決策者缺乏戰(zhàn)略高度；從管理上講，財(cái)務(wù)管理缺乏高水平財(cái)會(huì)管理人員；從制衡上講，單位內(nèi)部控制不健全；從監(jiān)督懲治上講，監(jiān)督體制滯后，懲治機(jī)制不嚴(yán)。

（一）財(cái)務(wù)管理的戰(zhàn)略性

事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展，戰(zhàn)略決策是先導(dǎo)，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的發(fā)展與創(chuàng)新，財(cái)務(wù)戰(zhàn)略同樣起著重要的作用?；鶎邮聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)大部分都狠抓任期內(nèi)的各項(xiàng)工作，并不注重基層事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。這就導(dǎo)致基層事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理建設(shè)方面，缺少長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)性戰(zhàn)略，決策者的短期行為就成為阻礙財(cái)務(wù)管理發(fā)展的拌腳石。

（二）高水平財(cái)會(huì)人員

基層事業(yè)單位的財(cái)會(huì)人員，進(jìn)入門檻較低，他們的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水準(zhǔn)都不高。由于不正常的“一把手”權(quán)力因素影響，部分單位財(cái)會(huì)人員變更頻繁，部分財(cái)務(wù)人員沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書。這些會(huì)計(jì)人員，他們的會(huì)計(jì)理論水平不高，會(huì)計(jì)知識(shí)不成體系，財(cái)務(wù)管理能力較差。他們的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平一般化，只注重日常會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算，而輕視財(cái)務(wù)管理，甚至不懂財(cái)務(wù)管理，不知道如何管理；基層財(cái)務(wù)人員，從事財(cái)務(wù)工作也是被動(dòng)的，缺乏主動(dòng)性，更談不上創(chuàng)造性地工作，因?yàn)樗麄兩钤诨鶎?，總有那么多繁鎖的事務(wù)做不完，沒有心思也沒有時(shí)間來思考財(cái)務(wù)管理。在業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)上，總是啃老本，學(xué)習(xí)缺乏主動(dòng)性，大部基層會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育，都是敷衍了事，知識(shí)沒有更新或者更新不及時(shí)，這樣的基層財(cái)會(huì)隊(duì)伍的管理水平和管理能力就不可能有多高。所以，財(cái)會(huì)人員的用人體制，是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展中應(yīng)當(dāng)思索的一個(gè)因素。

（三）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制不健全是影響基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的另一個(gè)因素?；鶎邮聵I(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，還處在起步階段，首先是內(nèi)部控制制度還沒有完全在基層事業(yè)單位中建立起來；其次，基層事業(yè)單位行業(yè)不一樣，都有自身各自特點(diǎn)，無法用統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度來約束各個(gè)行業(yè)；最后，單位領(lǐng)導(dǎo)沒有加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的理念，對(duì)內(nèi)部控制觀念淡薄，重視不夠。單位內(nèi)部治理層的職責(zé)分工并不明晰，治理理念不清楚，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差，這都會(huì)影響單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量。

（四）監(jiān)督體制與懲治機(jī)制

單位的財(cái)務(wù)管理，決策是關(guān)鍵，制度是前提，執(zhí)行是手段，監(jiān)督是保障。沒有有效的監(jiān)督，財(cái)務(wù)管理都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制就存在缺陷。基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理在內(nèi)部審計(jì)上，幾乎是個(gè)空白。單位資金支出全由單位負(fù)責(zé)人“一支筆”審批，這便將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性、合規(guī)性要求放在了次在位置。從外部監(jiān)督看，除了上級(jí)主管部門偶爾進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查外，就是嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)出現(xiàn)后的政府審計(jì)、紀(jì)委查處、司法手段等。這些手段，只能起到打擊作用，而不能起到事前預(yù)防和事中控制的作用。

四、改善基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立法人治理結(jié)構(gòu)

基層事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)上，所需時(shí)間較長，推行難度較大。基層事業(yè)單位只有根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定適合本單位行業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，才能保證財(cái)務(wù)管理在內(nèi)部控制框架內(nèi)合理良性運(yùn)行。內(nèi)部控制要保證設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性，不存在重大缺陷。制度設(shè)計(jì)上要科學(xué)合理，覆蓋全面，不留死角；制度運(yùn)行上要切實(shí)可行，利于操作。

內(nèi)部控制建設(shè)，不僅要狠抓制度建設(shè)，更重要的是要抓落實(shí)。在制度體系建設(shè)中，明確領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)權(quán)限，使領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力在制度約束下行使。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，打破“一把手”左右財(cái)務(wù)管理的格局，使治理層分工明確，權(quán)力相互制約，相互監(jiān)督，使決策更加科學(xué)，更加民主，更加公開。用制度約束干部職工，用制衡手段來保證制度的落實(shí)，用領(lǐng)導(dǎo)的率先垂范和以身作則來推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)，來促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)治理，激發(fā)管理活力。

（二）加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行管理會(huì)計(jì)委派

加強(qiáng)基層會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，要從以下幾個(gè)方面入手：一是提高財(cái)務(wù)人員的進(jìn)入門檻，將事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員納入財(cái)政統(tǒng)一管理。嚴(yán)把財(cái)務(wù)人員進(jìn)入關(guān)，不僅要審查其會(huì)計(jì)從業(yè)資格，更要關(guān)注其職業(yè)道德和價(jià)值取向等；二是財(cái)務(wù)人員的變更、升遷，不能由單位“一把手”左右，必須報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審查批準(zhǔn)；三是加大財(cái)政培訓(xùn)投入，讓會(huì)計(jì)知識(shí)及時(shí)更新，使會(huì)計(jì)人員由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，不斷提升財(cái)務(wù)人員的管理能力與水平；四是實(shí)行優(yōu)勝劣汰的基層用人機(jī)制，做到能者上，平者讓，庸者下，重要崗位實(shí)行競爭上崗，讓優(yōu)秀管理人才脫穎而出；五是建立優(yōu)秀人才管理庫，集聚和優(yōu)化人才資源。加強(qiáng)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，委派優(yōu)秀管理人才到基層事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，以提升單位財(cái)務(wù)管理能力與水平，同時(shí)可預(yù)防基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)務(wù)人員串通舞弊風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)基層單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展起著積極的指導(dǎo)和推進(jìn)作用。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，實(shí)行績效跟蹤評(píng)價(jià)

基層事業(yè)單位具有社會(huì)服務(wù)和公益性，大部分資金來源于財(cái)政預(yù)算收入。隨著財(cái)政改革深入，財(cái)政預(yù)算走入科學(xué)化、精細(xì)化管理，基層事業(yè)單位的預(yù)算在主管部門要求和指導(dǎo)下，步入正軌。加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，可克服基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行走樣，不按預(yù)算要求辦事。加強(qiáng)基層預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況，輔之以預(yù)算績效管理、預(yù)算分析和評(píng)價(jià)等重要手段，確保預(yù)算管理的剛性約束，真正發(fā)揮預(yù)算管理作用。財(cái)政部門要對(duì)基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況，定期和不定期的進(jìn)行監(jiān)督檢查，分析預(yù)算執(zhí)行的社會(huì)效果和存在的問題，做到事前有預(yù)算，事中有控制，事后有評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)同，以促進(jìn)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理發(fā)展，有利于更好地服務(wù)于社會(huì)。

（四）加大財(cái)政執(zhí)法力度，實(shí)行違紀(jì)從嚴(yán)

財(cái)政執(zhí)法是維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、維持財(cái)政秩序、保證財(cái)政政策落實(shí)的有力武器。現(xiàn)實(shí)工作中由于各種人情、關(guān)系、保護(hù)傘等存在，導(dǎo)致部分財(cái)經(jīng)人員頂風(fēng)違紀(jì)，以身試法，弄虛作假，循私舞弊等屢禁不止。在財(cái)政改革不斷深入的新形勢下，這些違法亂紀(jì)的行為是不允許存在的。加大財(cái)政執(zhí)法力度，實(shí)行懲防并舉，狠抓違紀(jì)從嚴(yán)機(jī)制，對(duì)重大違紀(jì)違規(guī)行為，結(jié)合紀(jì)檢及司法機(jī)關(guān)，以高壓態(tài)勢進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，絕不手軟，充分發(fā)揮打擊懲處的威懾作用。讓站在違紀(jì)邊緣的人，望而生畏，望而卻步；讓違法財(cái)經(jīng)人員付出慘痛的代價(jià)，以肅清財(cái)經(jīng)隊(duì)伍，以樹財(cái)會(huì)隊(duì)伍形象，確保財(cái)務(wù)管理的威嚴(yán)性和平等性。打擊只是手段，預(yù)防才是目的，有鐵的紀(jì)律，才能促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，才能促進(jìn)財(cái)務(wù)管理健康、持續(xù)向前發(fā)展。

五、結(jié)論

本文闡述了基層事業(yè)單位“一把手”權(quán)力影響財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理水平較低、財(cái)務(wù)核算和管理輕重失衡、以及財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督脫節(jié)的現(xiàn)象，從財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、財(cái)會(huì)人員、內(nèi)部控制和監(jiān)督懲治方面分析其影響，提出“加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立法人治理結(jié)構(gòu)”、“加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行管理會(huì)計(jì)委派”、“加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，實(shí)行績效跟蹤評(píng)價(jià)”、“加大財(cái)政執(zhí)法力度，實(shí)行違紀(jì)從嚴(yán)”的策略，以促進(jìn)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、制度化，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理建設(shè)與發(fā)展，為建立健全行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)體系打基礎(chǔ)?；鶎邮聵I(yè)單位財(cái)務(wù)管理建設(shè)，是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，我們?cè)诤葑ブ贫冉ㄔO(shè)的同時(shí)，更重要的是狠抓制度的落實(shí)。

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（作者單位：四川省平昌縣六門鄉(xiāng)財(cái)政所）