簡析PPP融資模式的創(chuàng)新性和局限性

劉炳

摘要：PPP融資模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)中得到了廣泛的應(yīng)用，為降低政府建設(shè)負(fù)擔(dān)，獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會效益發(fā)揮了重要的作用。雖然PPP融資模式對政府角色、運(yùn)作方式以及風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，不過我們也應(yīng)該注意到其中的局限之處，在實(shí)踐中進(jìn)行完善?；诖?，本文對相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；創(chuàng)新性；局限性；解決措施

一、引言

PPP模式的英文全稱為Public Private Partnership，翻譯成中文的意思為“公私合營”，尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)中得到了廣泛的應(yīng)用。在PPP融資模式下，政府與私人部門是以合作伙伴的身份出現(xiàn)對項(xiàng)目進(jìn)行共同投資、建設(shè)和運(yùn)營，從而通過在項(xiàng)目的運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)各方的經(jīng)濟(jì)利益以及社會利益的“多方共贏”的目的。自應(yīng)用PPP融資模式以來，改進(jìn)了傳統(tǒng)融資模式的許多不足之處，對政府角色、運(yùn)作方式以及風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。不過，由于我國運(yùn)用PPP模式的時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，還存在著一定的局限性，本文即是基于這種背景，提出了一些行之有效的解決措施。

二、PPP融資模式的創(chuàng)新性與局限性分析

（1）PPP融資模式的創(chuàng)新性

首先，PPP模式中對政府的角色進(jìn)行了創(chuàng)新。政府在傳統(tǒng)的融資模式了是作為特許權(quán)授權(quán)者的身份參與項(xiàng)目的，而企業(yè)是作為被授權(quán)者。而在PPP融資模式下，企業(yè)改變了傳統(tǒng)高高在上的身份，而是和企業(yè)一起平等地對項(xiàng)目進(jìn)行投資、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、建設(shè)和運(yùn)營的整個(gè)過程。在項(xiàng)目的各個(gè)運(yùn)作階段之中，政府和企業(yè)之間屬于合作伙伴的關(guān)系，互相進(jìn)行監(jiān)督。以深圳五號線為例，政府和香港地鐵公司簽署了PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，地鐵建成運(yùn)營后，香港地鐵擁有三十年的運(yùn)營時(shí)間，并擁有地鐵周邊部分土地的開發(fā)權(quán)。

其次，對組織運(yùn)作方式進(jìn)行了創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的項(xiàng)目組織運(yùn)作模式下，企業(yè)參與項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)間是相對較為滯后的，前期的可行性研究、設(shè)計(jì)等工作都是在政府的主導(dǎo)下完成的，企業(yè)一般不會參與。在這兩個(gè)階段中，往往對項(xiàng)目所采用的技術(shù)等進(jìn)行了初步的設(shè)計(jì)，參與企業(yè)在之后的建設(shè)過程中只能采用政府已經(jīng)選定的技術(shù)，大大限制了項(xiàng)目中創(chuàng)新技術(shù)的采用。在PPP融資模式下，企業(yè)和政府共同進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究、設(shè)計(jì)等過程，可以將企業(yè)中先進(jìn)的管理和技術(shù)手段帶入到項(xiàng)目中去，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營管理方面的優(yōu)勢。

第三，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新。在一般情況下，項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素是項(xiàng)目融資模式成敗的關(guān)鍵。在傳統(tǒng)的模式下，政府和企業(yè)對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制都帶有一定的局限性，不能得到有效的控制。而對于PPP融資模式來說，企業(yè)的提前對項(xiàng)目的介入，可以使得政府和企業(yè)間共同對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。其次，能真正按照“最適者原則”分?jǐn)偤涂刂骑L(fēng)險(xiǎn)，即由對某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力且控制該風(fēng)險(xiǎn)成本最低的參與方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）PPP融資模式的局限性

當(dāng)前，PPP融資模式在我國成功運(yùn)行了多次，具有很多優(yōu)勢，但是，仍然需要看到的是，由于我國在PPP模式下的起步時(shí)間不長，也存在著很多的局限性，主要表現(xiàn)為：首先，PPP項(xiàng)目組織過于龐大，管理協(xié)調(diào)有較大難度。在項(xiàng)目PPP模式運(yùn)行過程中，投資一般較為巨大，參建方也較多，不僅包括投資者、建設(shè)方還包括運(yùn)營方等，其組織一般比較龐大而且復(fù)雜。在這些各方參與單位中，不僅有以盈利為目的的私人資本代表，還有以社會大眾利益的政府部門代表。這些代表著不同利益的各方，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中不可避免會產(chǎn)生一些分歧，如果溝通不暢，勢必會對PPP項(xiàng)目的運(yùn)作產(chǎn)生一定的影響。其次，難以對政府的職能進(jìn)行正確定位及履行。在現(xiàn)今的PPP模式中，政府的角色相對傳統(tǒng)模式進(jìn)行了創(chuàng)新，政府在項(xiàng)目中不僅發(fā)揮著投資者、經(jīng)營者的角色，還要身兼監(jiān)管者的角色。這一系列角色容易使得政府在職能發(fā)揮方面產(chǎn)生一定的混淆。特別是當(dāng)政府部門及其工作人員專業(yè)化管理能力缺失或履職道德出現(xiàn)問題時(shí)，會給 PPP 項(xiàng)目帶來許多不利。比如說，項(xiàng)目的招投標(biāo)能否真正做到公平競爭優(yōu)勝劣汰、政府及其具體工作人員的監(jiān)管是否為適當(dāng)而非濫用公權(quán)而產(chǎn)生的過度監(jiān)管和不當(dāng)監(jiān)管等。

三、對PPP融資模式局限性的解決對策

針對當(dāng)前PPP模式在項(xiàng)目運(yùn)作過程中存在的局限性，筆者認(rèn)為，可以從以下方面采取相應(yīng)的解決措施來完善PPP融資模式中存在的問題：

（1）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中的合同管理。由于在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的全過程之中，合同管理始終貫穿在其中，對項(xiàng)目各參與方的協(xié)調(diào)發(fā)揮著重要作用，是一條主線，因此，應(yīng)該加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中的合同管理。合同可以有效界定項(xiàng)目各參與方的利益劃分以及權(quán)責(zé)分配等，將這些內(nèi)容以條款形式加以明確，從而達(dá)到求同存異，減少分歧的作用；

（2）切實(shí)做好相關(guān)的法律法規(guī)保障。當(dāng)前，我國在PPP方面的法律法規(guī)并不健全，因此，需要進(jìn)行完善。比如，可以建立相關(guān)的PPP投融資體系的法律法規(guī)。從法律層面上的進(jìn)一步規(guī)范和界定項(xiàng)目中已程序化的運(yùn)作以及對政府部門和企業(yè)等參與方在項(xiàng)目中的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)以及雙方利益沖突的解決方法，對各方形成更有力和更公平的約束，保證合同的履行。

（3）政府要加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，轉(zhuǎn)換管理職能。政府是PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的全程參與方，不僅參與投資、建設(shè)，還參與運(yùn)營和監(jiān)督，因此，政府中的相關(guān)工作人員自身素質(zhì)對于PPP項(xiàng)目也具有一定的影響作用。政府應(yīng)該保證參與PPP項(xiàng)目的工作人員在專業(yè)和能力方面可以完全勝任PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，做好項(xiàng)目投資、經(jīng)營和監(jiān)管的工作，保障PPP項(xiàng)目能夠成功、按質(zhì)按量地完成。

（4）健全PPP模式的準(zhǔn)入機(jī)制。完善PPP模式準(zhǔn)入制度對于完善PPP融資模式也具有重要的作用。對PPP的應(yīng)用過程中，要厘清各方需要扮演的角色，以政府為例，其要在政策方面有所傾斜，在此基礎(chǔ)上對相應(yīng)的私營合作伙伴進(jìn)行篩選。在尋求私營合作伙伴的過程中，務(wù)必本著公平、公開、公正的基本原則。具體來說，當(dāng)前比較普遍的一是采用國家建設(shè)部明確規(guī)定的招投標(biāo)，還可以嘗試拍賣，當(dāng)然，前者的應(yīng)用最為普遍。在實(shí)施PPP過程中，盡量以標(biāo)準(zhǔn)化對整個(gè)過程進(jìn)行要求，在準(zhǔn)入過程中，要按期望值大小對PPP項(xiàng)目進(jìn)行排序，然后再實(shí)際執(zhí)行。

（5）重視投融資中介服務(wù)體系的建設(shè)。對于PPP模式來說，其需要非常廣泛的財(cái)務(wù)、專業(yè)技術(shù)等方面的知識，其對專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)的需求時(shí)非常大的。對于一個(gè)PPP融資模式的成功運(yùn)營，其不僅是一個(gè)復(fù)雜的長期過程，而且需要具備完善的投融資中介服務(wù)體系，才能進(jìn)一步為PPP模式的成功實(shí)施提供基礎(chǔ)?；诖?，需要重視對投融資中介服務(wù)體系的完善，加強(qiáng)對其相關(guān)的市場管控，從而引導(dǎo)公平競爭，提升整體服務(wù)水平，為PPP模式的順利實(shí)施提供有力的保障。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP融資模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，筆者認(rèn)為，在未來的PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，對PPP的實(shí)際應(yīng)用進(jìn)行完善，以促進(jìn)我國基礎(chǔ)建設(shè)的不斷發(fā)展。（作者單位：中國葛洲壩集團(tuán)三峽建設(shè)工程有限公司）

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