“權(quán)力清單”制度改革背景下的富陽(yáng)實(shí)踐

張宇峰　金劍

摘要：作為浙江省縣域權(quán)力清單制度試點(diǎn)市，2014年1月以來(lái)，富陽(yáng)市認(rèn)真貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理關(guān)于富陽(yáng)權(quán)力清單制度試點(diǎn)工作的批示精神，按照浙江省政府提出的試點(diǎn)要求，圍繞“縣域行政權(quán)力配置要實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”目標(biāo)，突出試點(diǎn)工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎實(shí)推進(jìn)改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。為縣域?qū)用嫣剿鳈?quán)力清單作出了有益嘗試。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；縣域?qū)用?；改革試點(diǎn)

行政權(quán)力是指政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，制定和發(fā)布行政法規(guī)，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，解決一系列行政問(wèn)題的強(qiáng)制力量與影響力。楊桂貞在《權(quán)力運(yùn)行機(jī)制芻議》中提出我國(guó)目前權(quán)力機(jī)制中存在著三大問(wèn)題：一是“一把手”的權(quán)力過(guò)于集中，現(xiàn)行體制缺乏對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)控。二是權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)機(jī)制尚不完善，使得政府行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制無(wú)法避免“黑箱”操作。三是現(xiàn)行體制下對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制不夠給力。王立京在《從善政走向善治——縣級(jí)政府行政改革的目標(biāo)取向》中指出我國(guó)縣級(jí)政府體制存在著體制結(jié)構(gòu)龐大，部門(mén)職能相互交叉，管理權(quán)限混亂不明，行政管理效率較低等一系列問(wèn)題。

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定中明確指出推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。所謂“權(quán)力清單”，通俗地說(shuō)，就是要把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門(mén)所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。推行“權(quán)力清單”，實(shí)際上是遵循一條基本原則——對(duì)于政府的公權(quán)力而言，法無(wú)授權(quán)即禁止。

2013年底開(kāi)始，浙江省率先推行權(quán)力清單制度，并以此為切入口，全面推進(jìn)政府自身改革。作為全省縣域權(quán)力清單制度試點(diǎn)市，2014年1月以來(lái)，富陽(yáng)市認(rèn)真貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理關(guān)于富陽(yáng)權(quán)力清單制度試點(diǎn)工作的批示精神，按照省政府提出的試點(diǎn)要求，圍繞“縣域行政權(quán)力配置要實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”目標(biāo)，突出試點(diǎn)工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎實(shí)推進(jìn)改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。為縣域?qū)用嫣剿鳈?quán)力清單作出了有益的嘗試。

一、富陽(yáng)市“權(quán)力清單”制度改革試點(diǎn)工作的初步成效

經(jīng)過(guò)近一年的改革探索，富陽(yáng)市在權(quán)力清單制度試點(diǎn)上取得了階段性成果，主要體現(xiàn)在“三單一圖一改”。

一張權(quán)力清單。富陽(yáng)率先在“中國(guó)富陽(yáng)”政府網(wǎng)站上曬出了全國(guó)首份縣域行政權(quán)力清單。權(quán)力清單上富陽(yáng)原始行政權(quán)力從2008年的7800多項(xiàng)削減到4825項(xiàng)，常用行政權(quán)力從2500多項(xiàng)削減到1474項(xiàng)。

一張職責(zé)清單。在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，富陽(yáng)同步開(kāi)展了政府部門(mén)職責(zé)清單編制，共梳理出38個(gè)部門(mén)的790條對(duì)外職責(zé)、30項(xiàng)部門(mén)職責(zé)邊界、70項(xiàng)部門(mén)重大公共服務(wù)活動(dòng)。

一張負(fù)面清單。以3家企業(yè)為試點(diǎn)，制定了以“1+211”為分類(lèi)體系的企業(yè)投資“負(fù)面清單”（“1”指國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策列入限制類(lèi)的項(xiàng)目及國(guó)家專門(mén)制定的產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目，負(fù)面清單共分為19個(gè)行業(yè)、24個(gè)大類(lèi)、76個(gè)中類(lèi)、211個(gè)小類(lèi)），明確了企業(yè)禁止進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。

一張權(quán)力運(yùn)行圖。完成對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力的梳理和評(píng)估，按照“規(guī)范運(yùn)行、便民高效”的原則，著眼于減少權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提升權(quán)力運(yùn)行效率，研究確定了各項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行程序、辦理期限和責(zé)任機(jī)構(gòu)，編制了一張過(guò)程可檢查、結(jié)果可監(jiān)督、責(zé)任可追溯的權(quán)力運(yùn)行圖。

一系列審批制度改革。深化以行政審批效能指數(shù)考核、并聯(lián)審批、中介納管、中介超市等為主要內(nèi)容的行政審批制度改革。啟動(dòng)形式審批、區(qū)域總體評(píng)價(jià)、市場(chǎng)主體準(zhǔn)入登記制度等一系列配套改革，與權(quán)力清單制度試點(diǎn)工作同步謀劃、同步推進(jìn)，取得了明顯進(jìn)展。

二、富陽(yáng)市“權(quán)力清單”制度改革試點(diǎn)工作所采用的主要做法

試點(diǎn)過(guò)程中，富陽(yáng)市緊緊圍繞“行政權(quán)力形成一個(gè)縣（市）一級(jí)政府行政權(quán)力清單，一個(gè)可檢查、可追溯、可監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行體系，一個(gè)分工合理、責(zé)任清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)”的改革目標(biāo)，在積極探索總結(jié)具有普遍適用的改革路徑、工作機(jī)制的同時(shí)，以科學(xué)厘權(quán)、行政效能、職能整合、權(quán)力監(jiān)管等為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。

（一）以“科學(xué)厘權(quán)”打好權(quán)力清單制度改革的基礎(chǔ)

“科學(xué)厘權(quán)”是實(shí)行權(quán)力清單制度改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。試點(diǎn)中，富陽(yáng)市創(chuàng)新提出了“原始權(quán)力、常用權(quán)力、非常用權(quán)力”三個(gè)概念和分類(lèi)形式，以此重新構(gòu)建了權(quán)力清單框架體系。根據(jù)“于法有據(jù)”的原則，在廣度和深度上對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理，從五千多部法律、法規(guī)和規(guī)章及數(shù)十萬(wàn)條條文中，梳理出了4825項(xiàng)法定縣級(jí)政府原始權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，以“貼近群眾、社會(huì)關(guān)注、確保運(yùn)轉(zhuǎn)”為原則，將原始權(quán)力區(qū)分為常用權(quán)力和非常用權(quán)力，將清理出來(lái)行政權(quán)力中政府經(jīng)常使用、有效管理并與群眾利益聯(lián)系密切，社會(huì)關(guān)注度又高的1474項(xiàng)權(quán)力列為常用權(quán)力，按照“清單之外無(wú)權(quán)力”的原則，做到“應(yīng)管善管”；其他存在長(zhǎng)期未使用等原因的3351項(xiàng)權(quán)力列為非常用權(quán)力，給予“冷藏”，確保這些權(quán)力不影響群眾生產(chǎn)生活。

（二）以“單改聯(lián)動(dòng)”作為權(quán)力清單制度改革的突破口

行政審批權(quán)力的改革，是權(quán)力清單制度改革的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，更是企業(yè)和群眾關(guān)心的焦點(diǎn)。試點(diǎn)中，富陽(yáng)市把事關(guān)群眾切身利益的行政審批制度改革作為突破口，以行政審批效能指數(shù)、并聯(lián)審批、中介納管、中介超市等為手段大力推進(jìn)改革。通過(guò)歸并整合相關(guān)審批事項(xiàng)，審批事項(xiàng)從原有的724項(xiàng)（許可368項(xiàng)、非許可356項(xiàng)）減少到291項(xiàng)（許可242項(xiàng)，非許可49項(xiàng)），并將168項(xiàng)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批事項(xiàng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過(guò)推行并聯(lián)審批、形式審批、批文資料共享、審批效能指數(shù)考核和中介機(jī)構(gòu)審批時(shí)限承諾制等，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，實(shí)際審批時(shí)限在法定時(shí)限基礎(chǔ)上壓縮60%以上，平均承諾時(shí)間從改革前的12.48天壓縮至6天。

（三）以“轉(zhuǎn)變職能”進(jìn)一步推動(dòng)推動(dòng)權(quán)力清單制度改革

在編制權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，依據(jù)“職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、問(wèn)題導(dǎo)向”原則，通過(guò)職責(zé)梳理、調(diào)整、歸并等路徑，對(duì)38個(gè)部門(mén)790條主要職責(zé)進(jìn)行梳理，編制完成了部門(mén)職責(zé)清單。對(duì)部門(mén)之間權(quán)力重疊交叉問(wèn)題，大膽予以撤并。對(duì)目前尚不具備撤并條件的，通過(guò)部門(mén)職責(zé)的變更、轉(zhuǎn)移、調(diào)整等途徑，落實(shí)責(zé)任主體。

（四）以“嚴(yán)控權(quán)力”確保權(quán)力清單制度改革順利運(yùn)行

通過(guò)完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、暢通外部監(jiān)督渠道三個(gè)環(huán)節(jié)，建立和完善了相應(yīng)的配套制度，確保權(quán)力清單制度順利運(yùn)行并取得實(shí)效。

三、富陽(yáng)市“權(quán)力清單”制度改革試點(diǎn)工作的啟示

政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制如何確立公正、廉潔、高效的行政邊界，直接影響著政府的政治權(quán)威，通過(guò)權(quán)力清單制度改革，有助于破除現(xiàn)行體制中的沉疴積弊，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，成為行政體制改革的新實(shí)踐。

（一）“權(quán)力清單”遏制了縣域權(quán)力極度擴(kuò)張的趨勢(shì)

富陽(yáng)市實(shí)行權(quán)力清單管理后，最終形成的縣域權(quán)力清單，是依據(jù)國(guó)家法律對(duì)政府職責(zé)和權(quán)力行使所做的具體界定。通過(guò)權(quán)力清單，明確規(guī)定了政府及工作部門(mén)職責(zé)范圍、權(quán)力種類(lèi)與數(shù)量、權(quán)力使用對(duì)象、條件與方式、權(quán)力使用約束與責(zé)任承擔(dān)等。“清單之外再無(wú)權(quán)力”，有效促使權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)無(wú)法成為擴(kuò)張現(xiàn)實(shí)，切斷了“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹”的惡性循環(huán)，使“權(quán)力邊界”成為可能。

（二）“權(quán)力清單”提高了政府行政效能

富陽(yáng)市通過(guò)權(quán)力清單改革，合并內(nèi)容相近的行政權(quán)力，明確多部門(mén)共同權(quán)力的行使主體，理清了權(quán)力事項(xiàng)法規(guī)沖突、部門(mén)交叉重疊、擅自增加環(huán)節(jié)等問(wèn)題，推進(jìn)部門(mén)機(jī)構(gòu)整合，克服了政府部門(mén)職責(zé)不清、扯皮推諉、久拖不決等弊端。

（三）“權(quán)力清單”推動(dòng)了法治政府建設(shè)

富陽(yáng)市權(quán)力清單的確權(quán)與行權(quán)均以法律為依歸，權(quán)力清單管理就是依法行政的具體體現(xiàn)。通過(guò)依法清權(quán)厘權(quán)、減權(quán)簡(jiǎn)權(quán)、確權(quán)制權(quán)，政府率先依法辦事，自我約束，促進(jìn)了全社會(huì)對(duì)法律的敬畏和法治社會(huì)建設(shè)。

（四）“權(quán)力清單”提升了市場(chǎng)和社會(huì)活力

富陽(yáng)通過(guò)實(shí)施權(quán)力清單制度，建立起權(quán)力行使制衡機(jī)制，政府與被管理者都在法律體系框架下行使權(quán)利，公權(quán)與私有權(quán)有效制衡、良性互動(dòng)，促進(jìn)了政府服務(wù)作用、市場(chǎng)配置資源決定性作用、人民群眾主體作用得到更好釋放。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2014年年初實(shí)施試點(diǎn)改革以來(lái)，富陽(yáng)市新核準(zhǔn)企業(yè)名稱數(shù)同比增長(zhǎng)31%；新設(shè)內(nèi)資私營(yíng)有限公司數(shù)同比增長(zhǎng)47%。

四、富陽(yáng)市“權(quán)力清單”制度改革試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題

在試點(diǎn)過(guò)程中，富陽(yáng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的思路推進(jìn)試點(diǎn)，邊推進(jìn)，邊研究，邊總結(jié)。一些問(wèn)題通過(guò)縣級(jí)層面自身努力已逐步解決，但還有些問(wèn)題涉及法律法規(guī)的束縛、體制機(jī)制的障礙。概括起來(lái)而言，主要有四個(gè)方面。

（一）部分行政法規(guī)需要做出相應(yīng)的調(diào)整

在簡(jiǎn)權(quán)減權(quán)工作中，富陽(yáng)市針對(duì)以下四類(lèi)行政權(quán)力集中開(kāi)展了梳理：一是無(wú)法定依據(jù)或法定依據(jù)不足的，共38項(xiàng)；二是長(zhǎng)期未使用過(guò)，從富陽(yáng)現(xiàn)狀來(lái)看權(quán)力使用率低的，共135項(xiàng)；三是不符合富陽(yáng)實(shí)際情況，無(wú)保留必要的，共134項(xiàng)；四是不符合深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革精神及服務(wù)型政府建設(shè)要求的，共58項(xiàng)。這365項(xiàng)權(quán)力按照類(lèi)別，分別為行政處罰313項(xiàng)，行政強(qiáng)制27項(xiàng)，行政征收7項(xiàng)，行政監(jiān)管13項(xiàng)，行政確認(rèn)2項(xiàng)，其他行政權(quán)力3項(xiàng)。這些權(quán)力如果保留，一方面分散了政府管理資源的配置，另一方面也不符合現(xiàn)階段體制改革發(fā)展方向。因此需要上級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)取消或暫停上述權(quán)力事項(xiàng)，以避免現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突。

（二）國(guó)家層面的法律法規(guī)體系亟待完善

試點(diǎn)工作中，富陽(yáng)市發(fā)現(xiàn)有些權(quán)力依據(jù)的法律法規(guī)已經(jīng)不合時(shí)宜。有些權(quán)力在不同部門(mén)均有明確有效的法律依據(jù)，在確定行政權(quán)力責(zé)任主體時(shí)會(huì)產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致部門(mén)與部門(mén)之間職責(zé)模糊、重疊、沖突。如衛(wèi)生局、市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于化妝品、保健食品、醫(yī)療器械等領(lǐng)域的管理職權(quán)重疊，造成了多頭管理。有些權(quán)力打破現(xiàn)有法律體系，屬于權(quán)力越位。基層政府行政權(quán)力主要來(lái)源于法律、法規(guī)及規(guī)章，因此，要從根本上進(jìn)行清權(quán)、減權(quán)并科學(xué)確權(quán)，需要對(duì)較多的法律法規(guī)進(jìn)行修改，甚至立法，以縣級(jí)政府之力無(wú)法有效解決。這就需要全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、部門(mén)以及省市人大和政府對(duì)行政權(quán)力的法律淵源加強(qiáng)清理，并著力健全法律法規(guī)體系。

（三）對(duì)基層的簡(jiǎn)政放權(quán)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

行政審批與老百姓最直接、關(guān)系最密切，簡(jiǎn)政放權(quán)成為了當(dāng)前政府改革的先手棋。但從目前來(lái)看，有些權(quán)力的下放對(duì)當(dāng)?shù)鼗驘o(wú)關(guān)痛癢，或無(wú)力操作，或無(wú)法執(zhí)行，俗稱“雞肋”權(quán)力。有些權(quán)力與地方關(guān)系緊密，但集中在上級(jí)部門(mén)，沒(méi)有下放，且審批沒(méi)有明確的時(shí)間限定，審批周期過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致基層辦事效率大打折扣。如國(guó)土資源局關(guān)于規(guī)劃調(diào)整和規(guī)劃修編審批、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批等權(quán)力，與地方發(fā)展聯(lián)系緊密，但權(quán)限都在省市一級(jí)，少則一兩個(gè)月，多則一年半載。因此，上級(jí)政府如何進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，特別是在重點(diǎn)領(lǐng)域下放一批高含金量的權(quán)力，提高基層政府的審批效能；在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)地增加基層部門(mén)的監(jiān)管、執(zhí)法力量，并加強(qiáng)人才、技術(shù)的培養(yǎng)指導(dǎo)，做到放權(quán)不失管這些方面都需要進(jìn)行深入的探索。

（四）政府的社會(huì)治理能力亟待提升

在權(quán)力清理的過(guò)程中，存在著有些權(quán)力與市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)界線不清，對(duì)市場(chǎng)行為干涉過(guò)多。如煙草專賣(mài)局同煙草公司同屬于煙草系統(tǒng)，既是裁判員、又是運(yùn)動(dòng)員。要從根本上提高社會(huì)治理能力，需要積極穩(wěn)妥開(kāi)放市場(chǎng)，有效利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)功能，強(qiáng)化維護(hù)市場(chǎng)行為的公平、正義。必須對(duì)政府管理同市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間進(jìn)行系統(tǒng)全面的清理，對(duì)政企不分、行政干預(yù)市場(chǎng)過(guò)多的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)清理，真正使市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，提高政府的社會(huì)治理能力。

五、結(jié)語(yǔ)

縣域?qū)用鏅?quán)力清單探索工作已取得了較大的成果，但很多問(wèn)題歸根結(jié)底是國(guó)家層面的法律設(shè)置問(wèn)題，所以一味地夸大縣級(jí)層面的成果和經(jīng)驗(yàn)，難免會(huì)有失偏頗，得不償失。

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[2]王立京.從善政走向善治——縣級(jí)政府行政改革的目標(biāo)取向[J].江漢論壇，2005（03）.

[3]王麗慧.縣級(jí)政府改革與行政系統(tǒng)構(gòu)建的理論思考[J].行政與法，2003（11）.

（作者單位：張宇峰，杭州市富陽(yáng)區(qū)委黨校；金劍，杭州市富陽(yáng)區(qū)檔案局）