安徽省土地利用差別化模式及對策研究

魯成樹　范業(yè)婷

摘要：統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究，是為了統(tǒng)籌分配各行各業(yè)用地，協(xié)調(diào)各級各部門用地關(guān)系，綜合發(fā)揮土地利用的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。文章針對安徽省不同區(qū)域土地利用中存在的問題，探討了適宜不同區(qū)域發(fā)展的土地利用模式，并針對不同的模式提出了相應的土地管理政策建議，以期促進安徽省不同區(qū)域土地利用更加協(xié)調(diào)、合理。

關(guān)鍵詞：土地利用；安徽??；差別化；統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

2009年，安徽省先后設(shè)立皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和皖南國際文化旅游示范區(qū)，部分市縣于2010年和2011年相繼被納入中原經(jīng)濟區(qū)和大別山連片扶貧開發(fā)區(qū)，要求加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，大力推進區(qū)域生產(chǎn)力布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。如何統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，探索差別化土地利用模式，制定差別化土地管理政策自然成為實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的必要手段和措施。

一、安徽省不同區(qū)域土地利用中存在的問題

（一）皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)

該區(qū)域包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八市全境和六安市金安區(qū)、舒城縣，共59個縣（市、區(qū)）。

隨著耕地保護和生態(tài)建設(shè)力度的加大，建設(shè)用地的拓展空間受限，建設(shè)用地供給壓力越來越大，且建設(shè)用地內(nèi)部挖潛不足，保障經(jīng)濟社會發(fā)展難度加大。區(qū)內(nèi)均以經(jīng)濟效益較高的第二產(chǎn)業(yè)為主，各市集群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，職能發(fā)揮的差別化也不明顯。

（二）皖南國際文化旅游示范區(qū)

該區(qū)域包括黃山、池州、宣城、馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶等7市，共47個縣（市、區(qū)）。

區(qū)內(nèi)旅游資源豐富度不同，旅游業(yè)發(fā)展不均衡，土地利用效率差異明顯。大部分生態(tài)用地分布于示范區(qū)南部山區(qū)地帶，北部平原區(qū)生態(tài)用地面積較少，生態(tài)用地布局不盡合理。區(qū)域內(nèi)多為丘陵山區(qū)，開發(fā)建設(shè)難度大，土地利用率達93.00%，可作為宜耕的土地后備資源十分有限，耕地保護壓力大。

（三）中原經(jīng)濟區(qū)

該區(qū)域包括宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區(qū)，共30個縣（區(qū)）。

隨著耕地保護和生態(tài)建設(shè)力度的加大，各項用地的供給面臨較大壓力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務艱巨。區(qū)內(nèi)對于生態(tài)環(huán)境的保護和改善并沒有引起足夠的重視，生態(tài)環(huán)境保護力度不夠。部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮，嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級面臨巨大的壓力。

（四）大別山連片扶貧開發(fā)區(qū)

該區(qū)域包括安慶望江縣、宿松縣、潛山縣、岳西縣、太湖縣、六安金寨縣、壽縣、霍邱縣、阜陽臨泉縣、阜南縣、潁上縣和亳州利辛縣，共12個縣。

該區(qū)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，但規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營尚未形成，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏支柱型產(chǎn)業(yè)和重大牽動性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展后勁嚴重不足。區(qū)域內(nèi)森林過量采伐，陡坡墾荒不能及時還林，水土流失現(xiàn)象較為嚴重。區(qū)村莊布局散亂，區(qū)域土地整治規(guī)劃滯后，各項涉農(nóng)發(fā)展規(guī)劃相互脫節(jié)，土地整治難度較大。

二、安徽省不同區(qū)域土地差別化模式探討

（一）皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)土地利用模式——“資源集約+城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

全面實施“三集中”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。充分利用地上、地下空間，提高單位土地面積產(chǎn)出強度，大力推進節(jié)約集約用地。加大土地資源清理整合力度，盤活存量土地，優(yōu)先開發(fā)未利用地和廢棄地。以基礎(chǔ)設(shè)施項目為依托，加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)農(nóng)村與城市的加速對接。以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推進田、水、路、村、房綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，加快新農(nóng)村建設(shè)進程。

（二）皖南國際文化旅游示范區(qū)土地利用模式——“生態(tài)旅游+產(chǎn)業(yè)融合”

在有限的旅游用地上，依據(jù)用地現(xiàn)狀，最大限度集約利用土地，賦予其復合型旅游功能，注重景觀設(shè)計與環(huán)境的融合，形成具有多元旅游功能的生態(tài)格局。加強旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合，發(fā)展旅游新模式，形成富有生命力的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，提高土地利用綜合效益。

（三）中原經(jīng)濟區(qū)土地利用模式——“新型城鎮(zhèn)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”

因地制宜探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，發(fā)揮縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃對新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的指導作用，依據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特性和交通區(qū)位、生態(tài)環(huán)境條件，科學確定新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)模。實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群培育工程，加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，壯大龍頭企業(yè)，培育知名品牌，做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（四）大別山區(qū)土地利用模式——生“態(tài)移民+特色農(nóng)業(yè)”

積極發(fā)揮各貧困縣自身優(yōu)勢，將工業(yè)園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和移民搬遷相結(jié)合，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大貧困地區(qū)剩余勞動力向當?shù)卮笾谐鞘泻蜄|部沿海地區(qū)的輸出力度。發(fā)揮區(qū)域生態(tài)環(huán)境多樣化的優(yōu)勢，將以規(guī)模經(jīng)營為特色的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和山區(qū)條件下分散細小經(jīng)營的農(nóng)、林、土、特產(chǎn)品有機結(jié)合起來，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合競爭力。

三、土地利用差別化對策建議

（一）實施促進皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的土地政策

1. 控制建設(shè)用地總量，有序增加建設(shè)用地流量

在安排新增建設(shè)用地時同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。

2. 實行建設(shè)項目用地標準控制制度

結(jié)合國土資源部會同有關(guān)部門制定的工程建設(shè)項目用地控制指標、工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標、房地產(chǎn)開發(fā)用地宗地規(guī)模和容積率等建設(shè)項目用地控制標準，制定和實施更加節(jié)約集約的地方性建設(shè)項目用地控制標準。

3. 深入推進低效建設(shè)用地二次開發(fā)

通過依法直接收回、淘汰落后產(chǎn)能、實施“退二進三”、企業(yè)兼并重組、企業(yè)跨行業(yè)轉(zhuǎn)型、企業(yè)行業(yè)內(nèi)提升等方式，推進低效建設(shè)用地二次開發(fā)工作。

4. 探索推行按市域范圍開展增減掛鉤，建立掛鉤指標交易機制

在示范區(qū)內(nèi)探索推行按市域范圍開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，建立掛鉤指標交易機制，允許掛鉤指標在市域范圍內(nèi)跨縣區(qū)進行配置，擴大土地增值收益，促進區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

5. 建立宅基地退出補償激勵機制

對農(nóng)民退出宅基地的補償，應在保證其農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障前提下，采用合理的價格評估方法測算拆遷補償價格，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當提高補償標準。給農(nóng)民提供多樣化的選擇方式，并允許農(nóng)民可以選擇一次性補償也可以選擇收益分配權(quán)的補償。

（二）實施促進皖南國際文化旅游示范區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的土地政策

1. 強化旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控制度

旅游產(chǎn)業(yè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃要求，已在市、縣、鄉(xiāng)三級土地利用總體規(guī)劃上安排，或列入規(guī)劃建設(shè)項目清單的旅游項目用地，視為符合土地利用總體規(guī)劃。

2. 探索旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理政策

對觀光型旅游景區(qū)中未改變農(nóng)用地用途和功能的生態(tài)景觀用地，可按實際地類管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。生態(tài)景觀用地、不改變地類性質(zhì)的用地按實際地類管理。

3. 探索旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)融合新模式

綜合運用增減掛和舊村莊改造政策，鼓勵農(nóng)民集體和農(nóng)民以依法批準的農(nóng)村集體建設(shè)用地參與開發(fā)旅游，通過建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)方式發(fā)展旅游。

4. 旅游用地年度計劃指標實行單列管理

省國土資源廳在本年度建設(shè)用地指標下達時，將旅游項目用地指標作為專項指標單列，由市人民政府根據(jù)每年旅游產(chǎn)業(yè)項目實施情況進行指標分配，年末上報項目清單至省國土資源廳進行備案，當年未使用完畢的可滾動下一年度使用。

（三）實施保障中原經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的土地政策

1. “兩規(guī)”結(jié)合切實保障區(qū)域各類用地

以創(chuàng)新的思路，積極推進城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”結(jié)合，形成“兩規(guī)”結(jié)合的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系和格局，實行用地指標“前期適當集中下達，后期相應核減”的管理模式。

2. 探索實施“人地掛鉤”模式

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，將整治后的建設(shè)用地，除新農(nóng)村建設(shè)所需用地外，節(jié)余的建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)。通過土地綜合整治，建設(shè)具有城市功能的新型農(nóng)村，讓農(nóng)民實現(xiàn)就地就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化。

3. 加快土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

把土地流轉(zhuǎn)與建設(shè)高標準糧田、打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合起來，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干、其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

4. 探索和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

通過政策細化規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途，集體建設(shè)用地用途必須符合依法批準的土地利用總體規(guī)劃和村莊、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃。開辟非公益性建設(shè)用地從統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場獲取的途徑，對依法取得的集體建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等用途的權(quán)力。

（四）實施推行大別山區(qū)開發(fā)與保護并重的土地管理政策

1. 加強土地利用調(diào)控指標控制，保障區(qū)域扶貧開發(fā)建設(shè)

根據(jù)區(qū)域土地資源特點和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，適當加大土地利用年度計劃指標特別是未利用地計劃指標傾斜，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生改善和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等重大項目用地需要，保障城鄉(xiāng)建設(shè)必要用地。

2. 規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營

鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)。加大糧食生產(chǎn)支持力度，原有糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼歸屬由承包農(nóng)戶與流入方協(xié)商確定，新增部分應向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。

3. 鼓勵城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，加快生態(tài)扶貧搬遷工作

優(yōu)先安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標用于山區(qū)生態(tài)扶貧搬遷安置，對符合規(guī)劃的移民安置點，盡量下達掛鉤周轉(zhuǎn)指標，做到應保盡保?？缧姓^(qū)域的搬遷農(nóng)戶，放寬建房審批權(quán)限，及時落實完善建房手續(xù)。

4. 創(chuàng)新耕地保護機制，深化集體林權(quán)制度改革

建立和落實耕地保護“一把手”負總責制度，形成縣、鄉(xiāng)、村三級耕地保護目標責任制。對于已明晰產(chǎn)權(quán)、完成登記發(fā)證的林地、林木，在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林?quán)權(quán)利人可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。

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*基金項目：本文系2013安徽省國土資源軟科學研究項目“安徽省統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的土地差別化管理政策研究”（項目編號：2013010）的階段性成果。

（作者單位：魯成樹，安徽師范大學國土資源與旅游學院；范業(yè)婷，巢湖敬業(yè)土地規(guī)劃設(shè)計有限責任公司。范業(yè)婷為本文通訊作者）