西方政府規(guī)制理論對(duì)我國(guó)依法行政的啟示

作者簡(jiǎn)介：謝曉梅（1990.02-），女，四川峨眉人，四川師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生（在讀），研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

摘要：政府規(guī)制理論產(chǎn)生于西方，它對(duì)促進(jìn)西方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起了重要作用。我國(guó)依法行政存在執(zhí)法主體對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，違反法定程序執(zhí)法，執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄等問(wèn)題。西方政府規(guī)制理論對(duì)我國(guó)依法行政有著重要借鑒意義，我國(guó)依法行政應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律、法規(guī)體系的建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，提升政府的法制化、透明化。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；依法行政；困境；啟示

“政府規(guī)制”在我國(guó)是舶來(lái)品，它在西方有公共利益、部門利益、放松規(guī)則和激勵(lì)規(guī)制等理論流派，每個(gè)流派有各自不同的觀點(diǎn)。“規(guī)制”即“管制”，在我國(guó)，政府的行政行為就是規(guī)制的一種，我國(guó)依法行政存在一些問(wèn)題，而西方政府規(guī)制理論對(duì)我國(guó)依法行政有著重要的借鑒意義。

1.政府規(guī)制的內(nèi)涵

“規(guī)制”一詞是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家將“Regulatory constraint”或“regulation”翻譯并創(chuàng)造的譯名。規(guī)制即管制，狹義上的規(guī)制是指“政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的管理或制約”。廣義上的規(guī)制在規(guī)制主體、對(duì)象和行為三方面有了拓展，規(guī)制主體除了政府之外，還包括其他公權(quán)力組織，規(guī)制的對(duì)象也擴(kuò)展到了個(gè)人，規(guī)制行為除了制約還包括激勵(lì)?！罢?guī)制”一詞也是來(lái)源于英文，有人將它翻譯成政府管制、政府調(diào)節(jié)，對(duì)于它的定義不同學(xué)者有不同觀點(diǎn)。對(duì)于這一舶來(lái)品，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，本文認(rèn)為，政府規(guī)制是行政機(jī)關(guān)根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)、政策等，在市場(chǎng)需要時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施的一種直接控制或干預(yù)行為。

2.政府規(guī)制理論的發(fā)展變遷

西方政府規(guī)制理論經(jīng)過(guò)了一系列發(fā)展變遷，形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論等流派。①

公共利益規(guī)制理論主要包括兩大內(nèi)容：一是認(rèn)為市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象，市場(chǎng)因?yàn)槭ъ`影響到其正常運(yùn)行，或是運(yùn)行達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)，從而顯現(xiàn)出政府規(guī)制的必要性；二是政府規(guī)制的目的是尋求“最優(yōu)”政策來(lái)矯正市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，從而顯現(xiàn)出政府規(guī)制的效率。在公共利益理論看來(lái)，政府是公共利益的代表，政府規(guī)制是出于保護(hù)公共利益，增進(jìn)社會(huì)福利，優(yōu)化資源配置的目的，而作出的糾正市場(chǎng)失靈的行為。

部門利益規(guī)制理論持有與公共利益理論不同的觀點(diǎn)，該理論認(rèn)為，政府非公眾利益的代表，而是某一部門，即特殊利益集團(tuán)的代表。政府規(guī)制的目的也不是為了維護(hù)公共利益，而是追求特殊利益集團(tuán)的私人利益。部門利益理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制者也是經(jīng)濟(jì)人，他們也有自己的利益需求，政府規(guī)制所要追求的就是實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)利益最大化。

放松規(guī)制理論主要包括兩大內(nèi)容：一是政府失靈理論，該理論是由布坎南提出的，他認(rèn)為政府也是經(jīng)濟(jì)人，也有自己的利益需求，以追求自身利益最大化為目標(biāo)。這一觀點(diǎn)與部門利益理論相似。二是可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，該理論認(rèn)為要在壟斷行業(yè)中形成可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，就要取消人為的市場(chǎng)壁壘，即進(jìn)入和退出的限制?？筛?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論認(rèn)為，只要取消人為的市場(chǎng)壁壘，同時(shí)依靠技術(shù)發(fā)展和科技進(jìn)步，消除市場(chǎng)中的沉淀成本，就可以形成自然壟斷行業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。而且在自由進(jìn)出的市場(chǎng)中，不會(huì)有超額利潤(rùn)存在，這樣更可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

激勵(lì)性規(guī)制理論強(qiáng)調(diào)用激勵(lì)手段，來(lái)激勵(lì)企業(yè)用最小的成本獲得最大收益。它研究如何在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)不變的前提下，促使受規(guī)制企業(yè)提高效率，增加收益。該理論借鑒了可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的合理內(nèi)容，進(jìn)一步提出了規(guī)制制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮被規(guī)制企業(yè)的成本、效率等因素。

3.我國(guó)依法行政的困境

依法行政是指行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、權(quán)力的取得和行使都必須依據(jù)法律的規(guī)定，并且要對(duì)其行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前我國(guó)依法行政取得了一些成效，但還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下這些方面。

3.1執(zhí)法主體對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清

我國(guó)行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中有兩類問(wèn)題比較突出：行政缺位和行政越權(quán)。行政缺位即行政失職，是行政機(jī)關(guān)的一種瀆職行為。它有兩種表現(xiàn)形式：即行政機(jī)關(guān)拖延履行職責(zé)和拒不履行職責(zé)。前者具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在履行期限不明確的情況下，對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予理睬、不予答復(fù)，或是找借口拖延履行。后者具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在履行期限明確的情況下，明示拒絕相對(duì)人的申請(qǐng)，不履行法定職責(zé)。這兩種情況在相對(duì)人申請(qǐng)行政審批、行政許可的時(shí)候較為常見(jiàn)。行政越權(quán)包括種類越權(quán)和幅度越權(quán)，種類越權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在不屬于自己管轄的事項(xiàng)上行使職權(quán)，幅度越權(quán)是指行政機(jī)關(guān)雖然有某一事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)，但在具體的執(zhí)法過(guò)程中超越了法定幅度，比如，對(duì)某一違法行為，本該罰款2000元，而行政機(jī)關(guān)卻做出了罰款3000元的決定。

3.2執(zhí)法人員違反法定程序執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍

在我國(guó)，規(guī)范行政執(zhí)法的有實(shí)體法，也有程序法。但在具體執(zhí)法過(guò)程中，有些執(zhí)法人員重視實(shí)體法，輕視程序法，不按法律規(guī)定的形式和程序執(zhí)法。也有的執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中任意顛倒或是省略法定步驟，在事實(shí)不清楚，證據(jù)不充分的情況下進(jìn)行裁決，甚至根據(jù)個(gè)人意志作出裁決，裁決之后再去調(diào)查取證，違背了“先取證，后裁決”的法律規(guī)定。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致裁決錯(cuò)誤，不僅侵犯了公民的合法權(quán)益，也嚴(yán)重地影響了我國(guó)依法行政的進(jìn)程。

3.3執(zhí)法人員法律意識(shí)薄弱

由于我國(guó)有兩千多年的封建社會(huì)歷史，封建傳統(tǒng)觀念對(duì)人們的影響比較深，法治意識(shí)比較淡薄。在行政執(zhí)法中，體現(xiàn)為一些執(zhí)法人員法治意識(shí)淡薄，欠缺依法行政觀念。在執(zhí)法過(guò)程中，具體表現(xiàn)為一些行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政處罰項(xiàng)目，違法進(jìn)行行政處罰。有些行政執(zhí)法人員甚至為了部門或個(gè)人利益，亂收費(fèi)，亂罰款，私吞違法所得，還有的執(zhí)法人員以言代法，不根據(jù)法律規(guī)定而是根據(jù)部門領(lǐng)導(dǎo)的口頭命令進(jìn)行處罰，這些違法行為嚴(yán)重侵害了相對(duì)人權(quán)利和公共利益，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的形象，也阻礙了我國(guó)建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

4.西方政府規(guī)制理論對(duì)我國(guó)依法行政的啟示

4.1加強(qiáng)法律、法規(guī)體系的建設(shè)

我國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，沒(méi)有法律的規(guī)制，市場(chǎng)也不能有效地運(yùn)行。政府規(guī)制理論產(chǎn)生于西方國(guó)家，這與他們有完善成熟的法律體系、法律制度密不可分。完善成熟的法律、法規(guī)覆蓋了西方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，政府規(guī)制理論也不例外。這一理論是在法治的前提下得以生存、發(fā)展的，也正是因?yàn)橛蟹傻闹?，才能使這一理論發(fā)揮出巨大的作用，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

故我們要借鑒西方的成功經(jīng)驗(yàn)，首先就要加強(qiáng)我國(guó)的法律、法規(guī)體系建設(shè)，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺和完善解釋。查漏補(bǔ)缺是指查找我國(guó)法律體系中欠缺但現(xiàn)實(shí)需要的法律，也就是法律的真空地帶，制定相應(yīng)法律進(jìn)行規(guī)范。完善解釋是指對(duì)我國(guó)已經(jīng)存在但在運(yùn)用過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生誤解的法律，制定相應(yīng)的法律解釋，明確法律的適用范圍。由其是關(guān)于政府依法行政方面的法律，一定要嚴(yán)格制定、解釋和適用，這樣才能促進(jìn)我國(guó)政府依法行政的進(jìn)行。

4.2政府規(guī)制與開(kāi)放市場(chǎng)并重

馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為“事物都有兩面性”，西方國(guó)家深諳這個(gè)道理。在他們進(jìn)行政府規(guī)制時(shí)，并不是一味地加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的限制，而是規(guī)制與開(kāi)放并行。比如，在自然壟斷行業(yè)不宜開(kāi)放的領(lǐng)域，西方國(guó)家就采用激勵(lì)措施而非限制措施，以此來(lái)促使企業(yè)提高效率；在適宜競(jìng)爭(zhēng)又需要競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，西方國(guó)家就引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，以此來(lái)保證企業(yè)的質(zhì)量；他們還鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，培育多元化市場(chǎng)主體，消除貿(mào)易壁壘和地方保護(hù)主義，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但政府始終會(huì)在市場(chǎng)需要的時(shí)候及時(shí)進(jìn)行規(guī)制，伸出“有形的手”，幫助市場(chǎng)克服自身的缺陷，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

我國(guó)政府在依法行政的過(guò)程中，也應(yīng)借鑒西方規(guī)制與開(kāi)放并重的經(jīng)驗(yàn)。政府既要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，又不能規(guī)制得過(guò)死、過(guò)嚴(yán)，要給市場(chǎng)一個(gè)自由發(fā)展的空間。在市場(chǎng)需要的時(shí)候及時(shí)伸出 “有形之手”，幫助市場(chǎng)度過(guò)難關(guān)。我國(guó)近些年實(shí)行的行政審批制度改革就是規(guī)制與開(kāi)放并重的一個(gè)很好的例子。

4.3建立獨(dú)立有權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)，打破政企合一

雖然政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，也有自己的利益追求，但政府是公共的國(guó)家機(jī)關(guān)，政府應(yīng)該更多地為公共利益服務(wù)。我國(guó)有過(guò)相當(dāng)一段時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這一體制下，衍生了不少政企合一的現(xiàn)象。政府和企業(yè)形成了“父子同盟”，很多企業(yè)都是在政府的庇佑下發(fā)展。這樣一個(gè)直接的結(jié)果就是導(dǎo)致行政壟斷，這對(duì)其他企業(yè)和消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，都是很不公平的。如今，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子還沒(méi)完全消除，在部分地區(qū)還存在這種政企不分的現(xiàn)象。為了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好有序發(fā)展，必須消除這種現(xiàn)象，促進(jìn)政企分開(kāi)，讓政府真正回歸到自己的角色上來(lái)，這樣才能更有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展。

司法實(shí)踐中有一個(gè)原則，即“法官不能做自己案件的法官”，意思是如果法官本人涉入了一個(gè)案件，那么他作為案件的當(dāng)事人，就不能審理自己的這個(gè)案子。運(yùn)用到政府規(guī)制中，即將規(guī)制機(jī)構(gòu)從政府這種可能的行業(yè)主管者的角色中獨(dú)立出來(lái)，建立真正獨(dú)立于政府、企業(yè)、市場(chǎng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。并賦予其相應(yīng)的權(quán)威，這樣更能保證規(guī)制的公平、公正和公開(kāi)。

4.4提高執(zhí)法人員素質(zhì)

任何制度都要靠具體的人來(lái)實(shí)施，西方政府規(guī)制理論的成功運(yùn)用與其有高素質(zhì)的規(guī)制者密不可分。對(duì)我國(guó)依法行政來(lái)說(shuō)，即要有高素質(zhì)的執(zhí)法者。我國(guó)行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的效率低下、違反程序、亂收亂罰的現(xiàn)象都和執(zhí)法者素質(zhì)低下有關(guān)。這里的素質(zhì)既包括個(gè)人道德素質(zhì)，也包括法律素養(yǎng)。法律是死的，但人是活的，就算是良法，如果由惡人來(lái)實(shí)施，那么實(shí)施的效果很可能也是惡果。就像我國(guó)有種種法律來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，但也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，很大一部分原因都在法律的執(zhí)行者身上。因此，必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，由其是法律素質(zhì)，在當(dāng)今法治社會(huì)，如果連執(zhí)法者都不遵法，不守法，何以來(lái)規(guī)制其他社會(huì)主體。

4.5平等與特殊并存

西方政府規(guī)制理論中，政府對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，結(jié)合了各產(chǎn)業(yè)不同的實(shí)際情況，作出了有針對(duì)性的規(guī)制措施。借鑒到我國(guó)依法行政中，即行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中，可以在法律允許的范圍內(nèi)，針對(duì)不同的企業(yè)可以采取不同的執(zhí)法手段。具體而言，關(guān)于高新技術(shù)、新能源、環(huán)保等對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要促進(jìn)作用，能夠提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的特定企業(yè)，政府可以采取減稅、免稅的手段促進(jìn)其發(fā)展；對(duì)技術(shù)落后、污染環(huán)境的企業(yè)，政府應(yīng)盡快責(zé)令其改正，或幫助其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)逾期不能改正或轉(zhuǎn)型不成功的，可以限期關(guān)閉。

4.6提升政府的法制化、透明化

西方政府規(guī)制理論主要針對(duì)的是被規(guī)制者，但它也提到了，在規(guī)制主體上，要提升政府的法制化和透明化。借鑒到我國(guó)依法行政中，即行政主體要在行政過(guò)程中，提升自己的法制化和透明化。法制化即行政主體要依法行政，嚴(yán)格按照法律的要求履行自己的職責(zé)，嚴(yán)守法定程序。透明化即行政主體的行政行為必須公開(kāi)、透明，不允許“暗箱操作”，要給公眾足夠的知情權(quán)。這樣可以增加政府的公信力，有利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，也有利于“陽(yáng)光下的政府”的建立。（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）

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注解：

①韓中華、付金方：《西方政府規(guī)制理論的發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第1期。