新型城鎮(zhèn)化背景下發(fā)展小城鎮(zhèn)的研究

豆明尚等

摘要：本文源于對(duì)河南省新型城鎮(zhèn)化的高度關(guān)注。首先界定小城鎮(zhèn)的含義、范圍，分析河南省現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而找出河南省小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題，最后提出若干建議： 制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)發(fā)展改革、完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中布局。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；河南省

1.引言

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題核心在于沒有重視小城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展[1]。河南省作為我國(guó)的人口大省和農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化在全國(guó)處于較低水平，截止到2014年底河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.2%（數(shù)據(jù)來源：2014年河南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）發(fā)布低于全國(guó)的54.77%。大城市的過度城鎮(zhèn)化，公共服務(wù)水平低，導(dǎo)致無法吸納農(nóng)村的過剩勞動(dòng)力；而小城鎮(zhèn)的工業(yè)化水平低，導(dǎo)致過剩勞動(dòng)力無法回流到小城鎮(zhèn)，從而進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化的現(xiàn)象。面對(duì)這一困境，2014年底省政府網(wǎng)站公布《關(guān)于印發(fā)河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的通知》，將選擇100個(gè)左右區(qū)位條件優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)鎮(zhèn)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與服務(wù)三農(nóng)相結(jié)合。

2.相關(guān)定義

新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于舊型城鎮(zhèn)化而言的。黨的十七大報(bào)告提出走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，溫家寶2007年5月進(jìn)一步指出要走新型城鎮(zhèn)化道路。2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，明確要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。但新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里，其真諦是什么，目前還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。本文觀點(diǎn)認(rèn)為與舊城鎮(zhèn)化相比新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明、更多利用市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)“四化”同步發(fā)展、更大限度撬動(dòng)內(nèi)需、以人為本的城鎮(zhèn)化。

鎮(zhèn)概念的界定，有如下觀點(diǎn)：小城鎮(zhèn)=小城市+建制鎮(zhèn)+集鎮(zhèn)；小城鎮(zhèn)=小城市+建制鎮(zhèn)；小城鎮(zhèn)=建制鎮(zhèn)。依據(jù)國(guó)務(wù)院 1993年發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。本文提出的小城鎮(zhèn)，除了概念中所指的小城市和建制鎮(zhèn)外，還包括集鎮(zhèn)等非建制鎮(zhèn)。因?yàn)樾〕擎?zhèn)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)演進(jìn)而來，它與行政區(qū)劃的演進(jìn)和變化不是同一個(gè)概念。所以衡量農(nóng)村城市化標(biāo)志的不是戶籍姓城還是姓農(nóng)，而是從事農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)[2]。

3.河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

從時(shí)間角度看，河南省是我國(guó)的人口大省和農(nóng)業(yè)大省，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。2013年全省城鎮(zhèn)常住人口為4123萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為43.8%。中心城市和縣城2007—2013年累計(jì)新增常住人口、戶籍人口分別為650萬(wàn)人和310萬(wàn)人，分別占全省新增城鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口的85.4%和93.9%，是我省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快、質(zhì)量高、城鄉(xiāng)面貌變化大的時(shí)期。

從空間角度來看，全省內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展水平存在差異。其中豫中、豫北地區(qū)城市化水平較高，而商丘、駐馬店、信陽(yáng)等地較低[4]。同時(shí)，河南城鎮(zhèn)化發(fā)展還存在著嚴(yán)重矛盾：農(nóng)村存在著大量的剩余勞動(dòng)力和建國(guó)以來，河南省農(nóng)業(yè)雖然有了快速發(fā)展，但勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品率不高。這兩種情況，造成了人口與耕地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、就業(yè)等的尖銳矛盾，使得農(nóng)村排斥剩余勞動(dòng)力，迫使他們向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而另一方面，城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力有限。多年來，河南省就業(yè)人口結(jié)構(gòu)變化不大，且二、三產(chǎn)業(yè)相對(duì)于全國(guó)就業(yè)比重較低。

4.河南省小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題

4.1 小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃

多數(shù)地區(qū)機(jī)械按照行政區(qū)劃來統(tǒng)一建設(shè)小城鎮(zhèn)，造成了資金和土地的浪費(fèi)。有些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局太過密集，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)基本相似，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)，在道路兩側(cè)大搞建設(shè)，結(jié)果鎮(zhèn)區(qū)結(jié)構(gòu)狹窄，根本沒有高效地發(fā)揮小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)。

4.2 土地利用機(jī)制不合理

在我國(guó)縣以下小城鎮(zhèn)建設(shè)中，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，必須經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓。即集體土地必須先通過政府征收為國(guó)有土地之后再進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，然后出售給企業(yè)。這種土地供給方式必定會(huì)帶來土地使用成本增大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)的高成本、侵占農(nóng)民利益、土地資源浪費(fèi)等不利的后果。

4.3 小城鎮(zhèn)政府自主權(quán)小

小城鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政體制中最基層的政權(quán)單位，要受上級(jí)政府甚至幾乎所有部門的管轄。上級(jí)政府制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)以指標(biāo)及任務(wù)的形式往下層層傳送，最后都要由小城鎮(zhèn)政府來完成，并且任務(wù)完成情況要作為干部考核的主要依據(jù)，有的任務(wù)實(shí)行一票否決制。

而且在小城鎮(zhèn)，除了鎮(zhèn)屬政府部門之外，還有所屬縣市各個(gè)單位的派駐部門，它們的關(guān)系被稱作條塊關(guān)系。這些派駐部門大多屬于政府職權(quán)部門，如稅務(wù)、土管、工商等，由相應(yīng)的政府部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，小城鎮(zhèn)政府無管轄權(quán)。

5.河南省小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)策

5.1 制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃

優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，明確小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)模和定位，明確用地管制區(qū)[5]。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃要注重科學(xué)性、與剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)。并且，在確定小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑時(shí)，將人文因素、自然因素和社會(huì)因素有機(jī)地結(jié)合?？梢园l(fā)展工業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集群帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展；或者是引農(nóng)建鎮(zhèn)，以土地入股或農(nóng)民投資方式進(jìn)入小城鎮(zhèn)；也可以市帶鎮(zhèn)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)商業(yè)流通，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展等。將小城鎮(zhèn)塑造成各具特點(diǎn)、為廣大農(nóng)村服務(wù)的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮對(duì)周邊村落的輻射、帶動(dòng)作用。

5.2 小城鎮(zhèn)發(fā)展改革

發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定作用。拓寬小城鎮(zhèn)發(fā)展的投資、融資渠道，形成以個(gè)體和私人投資為主，國(guó)家、集體、外商為輔的多元投資機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合戶籍改革和土地、住房制度，制定村鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)戶籍管理政策，探索更多吸引個(gè)體和集體投資的方式。針對(duì)不同情況，放寬小城鎮(zhèn)政府一定的行政管理權(quán)限，進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政體制，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展所需資金提供制度保障。

5.3 完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

改善小城鎮(zhèn)薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。小城鎮(zhèn)道路建設(shè)應(yīng)點(diǎn)、線、面相互結(jié)合，要綠化道路兩旁和小區(qū)，條件好的鎮(zhèn)可以修建小型公園，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)人均綠地面積應(yīng)高于城市。同時(shí)，也要發(fā)展公用事業(yè)配套工程，如敬老院、學(xué)校、圖書館、市場(chǎng)、停車場(chǎng)等建設(shè)，增加小城鎮(zhèn)的吸引力，改善農(nóng)民的生活和居住條件。

5.4 小城鎮(zhèn)發(fā)展要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中布局

小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局要有機(jī)結(jié)合在一起。在具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地段集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工貿(mào)園區(qū)。凡是適宜集聚發(fā)展的新建企業(yè)，都可根據(jù)規(guī)劃建在小城鎮(zhèn)所屬區(qū)域內(nèi)。有條件的小城鎮(zhèn)也應(yīng)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、龍頭企業(yè)和市場(chǎng)建設(shè)，增大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)容量，提高聚集效應(yīng)。還應(yīng)對(duì)現(xiàn)行戶籍管理制度進(jìn)行改革，對(duì)在小城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定職業(yè)和固定住房的農(nóng)村人口，允許擁有城鎮(zhèn)戶口，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口居住同步推進(jìn)。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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