基于官僚制嬗變視域下的大學(xué)內(nèi)部治理去行政化改革

黃永忠

[摘 要]官僚制在西方公共行政理論中經(jīng)歷了“擯棄”和“回歸”的變革，基于其嬗變歷程中的合理內(nèi)核，在當(dāng)前語境中，大學(xué)內(nèi)部治理的去行政化一是要借鑒官僚制的非人格化剛性規(guī)制約束大學(xué)行政組織和學(xué)術(shù)組織的權(quán)力；二是尊重大學(xué)本質(zhì)特性，摒除大學(xué)行政中官僚化的形式主義和文牘主義；三是規(guī)避官僚制的“民主悖論”，培育學(xué)者的公民意識和民主精神，實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)內(nèi)部治理 官僚制 行政化 去行政化

[中圖分類號] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2015）02-0012-03

官僚制作為一種社會組織形式和管理體制，既經(jīng)歷了西方工業(yè)化時期的擁戴，也經(jīng)歷了后工業(yè)化時期的擯棄和回歸?，F(xiàn)代大學(xué)作為一個特殊的社會組織，在其內(nèi)部治理中，官僚制以其組織嚴(yán)密、管理理性、技術(shù)高效等優(yōu)點(diǎn)，為推進(jìn)大學(xué)科學(xué)治理、提升管理效率發(fā)揮了重要作用。同時，官僚制在大學(xué)內(nèi)部的泛化和濫用，也帶來了大學(xué)治理行政化的困境。如何從官僚制嬗變的視域去思索和推動大學(xué)內(nèi)部治理的去行政化，不失為當(dāng)前大學(xué)去行政化理論探究的一個新維度。

一、大學(xué)內(nèi)部治理行政化的本原

大學(xué)內(nèi)部治理的行政化并不是一個古老的話題，早期的大學(xué)囿于師生規(guī)模小、事務(wù)單一、與社會關(guān)系松散，行政架構(gòu)在大學(xué)內(nèi)部幾乎無存在的必要。抑或有非學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)者僅憑知識傳授和探究之余的精力足可應(yīng)對。西方產(chǎn)業(yè)革命后，大學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大、職能不斷拓展，大學(xué)內(nèi)部治理開始變得復(fù)雜化和專業(yè)化，“特別是‘巨型化大學(xué)的出現(xiàn)，大學(xué)組織屬性發(fā)生了一定的改變，以美國董事會制度為代表的行政管理模式的興起，行政權(quán)力在大學(xué)組織中開始占據(jù)重要的地位?！盵1]自此，以官僚科層制為基本特征的行政管理模式在大學(xué)中逐步確立，大學(xué)內(nèi)部治理的行政化由此濫觴。

當(dāng)前關(guān)于大學(xué)行政化的學(xué)術(shù)表達(dá)基本趨于一致。所謂大學(xué)行政化系指“以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或?yàn)E用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理”。[2]它主要表現(xiàn)在兩個層面，一是大學(xué)的外部治理，政府把大學(xué)作為其下屬或延伸部門，管、辦、評不分，控制嚴(yán)格。二是大學(xué)內(nèi)部的治理，官僚制泛化、異化，教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由受到遏制。官僚制的泛化，即是把本與大學(xué)行政組織相對應(yīng)的官僚制擴(kuò)展到學(xué)術(shù)組織的管理架構(gòu)，把行政事務(wù)的管理模式擴(kuò)展為學(xué)術(shù)活動的管理方式。突出表現(xiàn)在學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的等級化，學(xué)者的官員化，學(xué)術(shù)成果的數(shù)量化，學(xué)術(shù)追求的功利化，學(xué)術(shù)管理的繁瑣化，學(xué)術(shù)資源的壟斷化。官僚制的異化，即是大學(xué)內(nèi)部治理中官僚化的組織形式與運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)成為束縛官僚制本身追求其目標(biāo)和效用的桎梏。突出表現(xiàn)為：大學(xué)行政的層級化和專業(yè)分工衍生了行政管理機(jī)構(gòu)的龐大、人員的臃腫和管理層級增加，導(dǎo)致管理效率低下；剛性規(guī)制衍生了大學(xué)行政片面追求制度本身的完美而忽視行政自身的目標(biāo)，導(dǎo)致了目標(biāo)本末倒置、過程繁雜和形式主義；非人格化的理性衍生了師生對管理的絕對服從和管理者的按規(guī)辦事，導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部管理干部與師生交流溝通不充分、管理冷漠生硬；行政管理的封閉性衍生了以強(qiáng)調(diào)組織原則和信息封閉為借口的特殊職權(quán)利益群體，導(dǎo)致權(quán)力尋租、權(quán)學(xué)交易。不難看出，官僚制的泛化和異化正是大學(xué)內(nèi)部治理行政化的本原所在。

二、官僚制的嬗變歷程

官僚制（bureaucracy）一詞源于法文bureau和希臘文kratos的組合。18世紀(jì)以后，bureaucracy逐漸被引申為“訓(xùn)練有素的專業(yè)人員根據(jù)固定的規(guī)章、制度展開活動的一種理性而高效的行政管理體制”。[3]馬克斯·韋伯（Max Weber）在深入研究西方社會的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)后，提出了統(tǒng)治形式的問題，他認(rèn)為合法的統(tǒng)治應(yīng)該包括合理型（rational）、傳統(tǒng)型（traditional）和魅力型（charismatic）三種形式，而合理型是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上的，是通過合法授權(quán)進(jìn)行統(tǒng)治的（合法型統(tǒng)治）。韋伯認(rèn)為這是最純粹和最有效的統(tǒng)治形式，即借助官僚體制的行政管理班子進(jìn)行的統(tǒng)治，是基于組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原則和方法，是任何組織處理各種關(guān)系的一種表達(dá)形態(tài)和方式。[4]在韋伯的視域中，官僚制不僅限于政府，而是用指“所有當(dāng)代生活領(lǐng)域、非志愿團(tuán)體和私人事務(wù)以及政府中的一種‘理性行政統(tǒng)治類型”。[5]作為一種公共行政理論，官僚制因其組織嚴(yán)密性、管理的剛性、技術(shù)的高效率和統(tǒng)治的知識化等優(yōu)點(diǎn)得到工業(yè)化、城市化進(jìn)程中西方國家的擁戴并成為傳統(tǒng)公共行政的組織基礎(chǔ)。

進(jìn)入后工業(yè)社會以來，官僚制“不管在公營部門還是在私營部門，越來越讓我們失望”[6]，批判甚至摒棄官僚制的呼聲此起彼伏，官僚制遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。彭新武將其歸因于內(nèi)在的二律背反。其一是效率“悖論”。官僚制本意通過非人格化的制度設(shè)計(jì)和知識化的專業(yè)分工解決管理中存在的人情因素和情感用事，提高管理效率；但是在進(jìn)入后工業(yè)化社會以后，它卻成為了繁文縟節(jié)、文山會海的事務(wù)主義和按章辦事形式主義的代名詞。官僚制過度的非人格化帶來了服務(wù)態(tài)度的冷漠、服務(wù)方式的僵化；過分追求規(guī)制帶來了保守和形式主義；層級化的組織結(jié)構(gòu)缺乏對組織內(nèi)部人的激勵；組織的壟斷封閉和理性經(jīng)濟(jì)人的特性催生了特殊行政利益群體。其二是民主“悖論”。官僚制的知識化和專業(yè)化的主張，本意是否定傳統(tǒng)的世襲制、門第觀念以及 “長官意志”，然而由于過度強(qiáng)調(diào)集權(quán)和絕對服從，員工的創(chuàng)造性被壓制，具有民主意識的社會公民被排斥在公共行政之外 [7]，自此官僚制滑入了“官僚化”、“官僚主義”的沼澤。以新公共管理和新公共服務(wù)為代表的“后官僚制”理論針對官僚制理論自身的缺陷和不足，主張市場化及企業(yè)家政府，分權(quán)化、放松管制、等級制改造，主張民主與公益的回歸，公眾參與和責(zé)任。和官僚制相比，“后官僚制”強(qiáng)調(diào)對服務(wù)、分權(quán)、公共利益、參與式管理、程序民主、公共治理等民主價值的弘揚(yáng)，使人們將提升服務(wù)的效率和質(zhì)量轉(zhuǎn)向人自身。[8]但仔細(xì)分析，我們不難看出無論是新公共管理還是新公共服務(wù)所構(gòu)建的組織框架均是基于官僚制的組織形態(tài)這一基本存在，只不過分別從資源配置和民主與社會的角度對官僚制的運(yùn)作方式和運(yùn)作流程進(jìn)行了修訂，其本身還不足以構(gòu)成一種理論范式。20世紀(jì)90年代中后期興起的整體性治理、數(shù)字時代治理理論主張以傳統(tǒng)官僚制為組織載體，通過政府職能的逆碎片化、大部門架構(gòu)、恢復(fù)和加強(qiáng)中央過程、打造信息政府等措施強(qiáng)化政府權(quán)威及整體治理與服務(wù)。因此有學(xué)者將其稱為是官僚制的一種回歸，“當(dāng)然這一回歸不是水平意義上的回歸，其中包含了某種程度的改進(jìn)和創(chuàng)新”。[9]

三、大學(xué)內(nèi)部治理去行政化改革的對策

現(xiàn)代大學(xué)儼然“已經(jīng)不是純粹的‘同質(zhì)體，而是擁有紛繁復(fù)雜的行政管理事務(wù)。它一方面要遵循著學(xué)科專業(yè)的內(nèi)在邏輯和發(fā)展方向前進(jìn)；另一方面，它又應(yīng)該按照行政事務(wù)的程序行事”。[10]這種專業(yè)化的行政架構(gòu)的組織方式和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，官僚制仍是目前較為科學(xué)的選擇。同時，現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展方向引領(lǐng)、質(zhì)量評價與保障、有限資源的配置和重組、對社會市場要求的回應(yīng)也有賴于官僚制嚴(yán)密的組織保障，否則一盤散沙的大學(xué)肯定會遭受社會的批判和擯棄。

現(xiàn)實(shí)的大學(xué)仍然需要官僚制的剛性規(guī)制約束權(quán)力運(yùn)行。官僚制從本質(zhì)上說是西方理性精神的產(chǎn)物，其效率和計(jì)劃的導(dǎo)向、剛性非人格的規(guī)制優(yōu)勢在我國大學(xué)精神缺乏歷史土壤、人情世故文化積淀深厚、非理性經(jīng)驗(yàn)主義決策盛行的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中是十分必要的。當(dāng)前行政權(quán)力在學(xué)術(shù)事務(wù)中泛濫，超越權(quán)力邊界參與學(xué)術(shù)資源的配置抑或控制；行政官員在學(xué)術(shù)活動中頻頻染指并獲取利益；大學(xué)行政決策因人因事而異，決策指令朝令夕改等現(xiàn)象雖不普遍但也絕不是個案。究其原因，恐怕和我們的大學(xué)行政管理人員沒有固守大學(xué)行政的剛性規(guī)制有關(guān)。大學(xué)去行政化必然要求剛性制度作為保障，“建立高校內(nèi)部的合理制衡機(jī)制，劃定大學(xué)行政管理和學(xué)術(shù)管理權(quán)限，通過制度創(chuàng)新和內(nèi)部體制改革，建立和完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督相統(tǒng)一的機(jī)制”。[11]憑借官僚制非人格化的規(guī)制優(yōu)勢，把大學(xué)行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。其次，大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)組織的有效運(yùn)行同樣需要剛性規(guī)制給予保障。學(xué)術(shù)界同行評議制度近年來廣受詬病，其中一個重要原因就是學(xué)術(shù)權(quán)威的自由裁量權(quán)缺乏理性規(guī)章制約，給學(xué)術(shù)的非公正性和門第之見留下了空間。20世紀(jì)70年代，科蘭（John B. Conlan）就曾在美國國會針對國家科學(xué)基金（NSF）的同行評議制度聽證會上尖銳指出，“同行評議制度基本上是極少數(shù)杰出‘老友謀取利益的精英主導(dǎo)制度……是一個‘亂倫的密友體制”。[12]最后，從法理的角度來看，大學(xué)作為接受國家或法律授權(quán)實(shí)施管理的行政主體，必然需要剛性法規(guī)促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理由經(jīng)驗(yàn)主義“人治”向理性主義“法治”轉(zhuǎn)變，以此落實(shí)大學(xué)的依法治教、依法治校和教師的依法執(zhí)教，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)的科學(xué)管理。

尊重大學(xué)的本質(zhì)特性，要摒除大學(xué)行政中的形式主義和文牘主義。官僚制主張明確的程序、規(guī)章和制度，這必然帶來大學(xué)行政管理人員過度追求規(guī)制文本的“完全”、“完美”而忽略管理活動本身應(yīng)有的目標(biāo)，使大學(xué)行政程序繁瑣、規(guī)章泛濫。閻光才針對大學(xué)中規(guī)章的形式主義泛濫指出，“在高校內(nèi)部的日常學(xué)術(shù)活動中，基本的成文規(guī)范固然不可或缺，但學(xué)術(shù)的自主性以及高校內(nèi)部微觀組織的學(xué)術(shù)部落特征，賦予了習(xí)俗、慣例等非成文規(guī)則以更為有效的功用。如果行政部門對此有過多過細(xì)的繁復(fù)規(guī)定，譬如對于教師科研和教學(xué)行為都有繁瑣要求，如此不僅會增加行政運(yùn)行成本，而且對學(xué)術(shù)活動的展開具有約束甚至妨害作用”。[13]因此，遵循學(xué)術(shù)共同體的特質(zhì)和規(guī)律行政，革除大學(xué)行政的繁文縟節(jié)，還學(xué)者應(yīng)有的學(xué)術(shù)時空和學(xué)術(shù)自由是大學(xué)內(nèi)部治理去行政化的重要內(nèi)容之一。

培育公民意識和民主精神，保障教授治學(xué)。囿于歷史、文化等諸多因素，我國當(dāng)前公民社會建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，公民意識、民主精神發(fā)育不足，但這畢竟是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中必過的一道門檻，更何況作為知識匯集、人才薈萃高地的大學(xué)更有責(zé)任走在社會前列。大學(xué)誕生之初的基爾特組織屬性就秉承了古羅馬的公民權(quán)意識，行會自治鑄就的民主精神、參與意識更是滲透進(jìn)了學(xué)者的血液，在大學(xué)與教會、國家、社會的博弈與妥協(xié)中，作為學(xué)者的特質(zhì)被延續(xù)和繼承，即或我們擁有不少學(xué)者相悖公民意識和民主精神的案例也不足以改變對學(xué)者本質(zhì)的認(rèn)知。登哈特在論述行政官員的角色時指出，行政官員要善于“創(chuàng)造一種與其他公民的必要聯(lián)系……傾聽公民聲音并對其話語作出回應(yīng)……幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益”。[14]因此，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員應(yīng)當(dāng)力戒在規(guī)章（尤其是和教師利益密切相關(guān)的規(guī)章）制定上閉門造車，充分尊重學(xué)者在大學(xué)中的主體地位，積極培育其民主意識、參與意識，建構(gòu)他們參與大學(xué)事務(wù)的渠道與平臺，保障他們的知情權(quán)、咨詢權(quán)。教授治學(xué)是當(dāng)今各國高等教育治理的重要理念，“只有形成教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由的教師文化，才能保證大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)健康發(fā)展，還大學(xué)本來面目”。[15]要進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校學(xué)科建設(shè)、課程標(biāo)準(zhǔn)、教師職務(wù)晉升、學(xué)術(shù)評價、畢業(yè)要求等事務(wù)中的地位和作用，破除體制性障礙，充分保障教授對學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。

[ 注 釋 ]

[1] 吳立保，孫益婷.大學(xué)“去行政化”：理性思辨與治理策略[J].黑龍江高教研究，2012（7）.

[2] 鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010（9）.

[3][5][7][14] 竺乾威.公共行政理論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008：53、54、410、441-445.

[4] 曾峻.公共管理新論[M].北京：人民出版社，2006：226-229.

[6][8][9] 彭新武.從官僚制到后官僚制——當(dāng)代公共組織范式的嬗變[J].哲學(xué)研究，2010（5）.

[10] 龔放.大學(xué)“去行政化”的關(guān)鍵：確立大學(xué)行政管理的科學(xué)性[J].探索與爭鳴，2010（11）.

[11] 郭平.大學(xué)去行政化研究現(xiàn)狀與當(dāng)下之思[J].黑龍江高教研究，2011（11）.

[12] 閻光才.精神的牧放與規(guī)訓(xùn)：學(xué)術(shù)活動的制度化與學(xué)術(shù)人的生態(tài)[M].北京：教育科學(xué)出版社，2011：81-82.

[13] 閻光才.關(guān)于高?！叭バ姓弊h題的省思[J].清華大學(xué)教育研究，2011（1）.

[15] 盧文忠，蔣洪池.文化化人：構(gòu)建和諧大學(xué)文化的真諦[J].黑龍江高教研究，2008（2）.

[責(zé)任編輯：陳 明]