政府教育支出與績效評價

摘要：文章以美國州立大學(xué)績效撥款的經(jīng)驗為例，旨在分析績效撥款在政府教育支出中的作用。以“委托—代理”理論作為分析框架，分別將政府和高校作為績效撥款的委托方和代理方，以代理關(guān)系中存在的逆向選擇和道德風(fēng)險為出發(fā)點，結(jié)合美國部分州高等教育績效撥款的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)分析績效撥款模式的利弊，討論在我國高等教育政府財政撥款領(lǐng)域?qū)嵭锌冃芸畹闹匾?、可行性以及可能遇到的障礙。

關(guān)鍵詞：政府教育支出;高等教育;績效撥款;“委托—代理”理論

一、 引言

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家面臨嚴(yán)重的財政危機和公共管理信任危機，于是普遍開展“新公共管理運動”，核心內(nèi)容之一是在政府管理之中引入績效撥款。受其影響，面對當(dāng)時高等教育入學(xué)率的急劇增加，全球高等教育財政危機與高等教育質(zhì)量滑坡的出現(xiàn)，公眾問責(zé)的日益興起，美國、英國、德國、瑞士等許多國家紛紛將績效評價機制引入了高等教育領(lǐng)域。美國是最早實施績效撥款機制的國家，州政府陸續(xù)都對其財政支持的州立大學(xué)實施績效撥款。我國在高等教育大眾化進程中同樣面臨財政性教育經(jīng)費不足和高等教育規(guī)模急劇擴張的困境，從而試圖在高校項目支出預(yù)算中開展績效撥款試點。

二、 理論分析框架

1. “委托—代理”理論。

（1）理論概述。在高等教育政府財政撥款領(lǐng)域中，政府作為教育資金的供給方，高校作為接受方，加之雙方之間的信息不對稱和目標(biāo)利益沖突，就需要一種有效機制來協(xié)調(diào)雙方在資金轉(zhuǎn)移和各自發(fā)展目標(biāo)中的關(guān)系?！拔小怼崩碚撛谥贫冉?jīng)濟學(xué)中是契約理論的核心內(nèi)容之一，它以非對稱信息的博弈論為基礎(chǔ)，由企業(yè)內(nèi)部存在的利益雙方的信息不對稱和激勵機制發(fā)展而來。Berle和Means（1932）在研究公司治理機制時，發(fā)現(xiàn)企業(yè)所有者和經(jīng)營者一體化的思路和做法存在嚴(yán)重弊端，有損企業(yè)運行效率，因此建議分離企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，使企業(yè)所有者讓渡出經(jīng)營權(quán)。這樣就在企業(yè)的所有者和經(jīng)營者之間出現(xiàn)一些問題，而該理論核心探討的就是雙方之間的委托代理關(guān)系?！拔小怼崩碚撌菍ξ腥撕痛砣诉@兩方之間合同關(guān)系的表達(dá)。只要一方的行為對另一方福利產(chǎn)生影響，雙方之間便存在委托—代理關(guān)系，委托人雇傭代理人或與代理人簽訂一份協(xié)議，使代理人為委托人的利益工作。核心目標(biāo)就是在雙方信息不對稱和利益沖突的環(huán)境下，委托人所設(shè)計的最優(yōu)契約能激勵代理人。

“委托—代理”理論提出了代理關(guān)系中存在的兩類問題：逆向選擇和道德風(fēng)險。逆向選擇是指在建立委托代理關(guān)系之前，委托人在與代理人簽訂協(xié)議時存在信息不對稱現(xiàn)象，代理人有可能運用委托人不擁有的信息簽訂對有利于自己的合同，所以在簽訂協(xié)議的過程中，代理人往往會誤傳信息，導(dǎo)致委托人作出“逆向選擇”?！暗赖嘛L(fēng)險”是指在契約合同生效后，代理人利用信息上的優(yōu)勢采取不被委托人觀察到的“隱藏行動”使委托人利益受損，實現(xiàn)自己的目標(biāo)，而后逃避、推卸責(zé)任或發(fā)生與委托人利益不符的機會主義行為。舉個例子，如果企業(yè)主可以無成本地監(jiān)督員工的工作狀況，那么企業(yè)主就可以確保員工的工作效率。然而，在大多數(shù)企業(yè)，出于對管理成本的考慮，企業(yè)主并不能監(jiān)督員工所做的一切，這樣便會滋生員工的懈怠心理，或是促使他們追求自身利益，甚至不惜以所有者獲得較低利潤為代價，這樣一來便產(chǎn)生了委托—代理問題。

一方面，由于委托人和代理人之間存在風(fēng)險差異和信息不對稱，雙方之間便存在非均衡的博弈關(guān)系;但另一方面，由于雙方均為經(jīng)濟學(xué)意義上的“理性人”，都以追求自身利益最大化為基本目標(biāo)，這又注定了雙方之間的博弈關(guān)系既是對立的，又是合作的。不完全信息和代價高昂的監(jiān)督是如何影響代理人的行為的呢？什么樣的機制可以使代理人具有為委托人的利益工作的動力呢？所以，任何委托-代理問題討論的關(guān)鍵問題就是雙方如何配置權(quán)力，建立最有效的機制，使雙方效益最大化。

（2）在政府教育支出中的應(yīng)用。大學(xué)與政府的關(guān)系是高等教育中極為重要也極為復(fù)雜的關(guān)系，對于受政府公共財政資助的公立大學(xué)來說更是如此，美國公立大學(xué)絕大多數(shù)教育經(jīng)費均來源于聯(lián)邦政府和州政府的公共財政收入，甚至包括校學(xué)生會的運作經(jīng)費。但是，由于雙方在這個過程中的利益目標(biāo)不一致和信息不對稱，雙方必須尋求一個有效的中介機制來調(diào)節(jié)利益沖突，使資金的配給、使用透明化，“委托—代理”理論恰恰能夠真實深刻解釋政府與公立大學(xué)之間關(guān)系的復(fù)雜性。

因此，在“委托—代理”理論框架中，政府是委托方，大學(xué)是代理方，政府與大學(xué)之間建立某種合同關(guān)系，并以此來協(xié)商撥款問題?！拔小怼崩碚搼?yīng)用于高等教育政府財政撥款領(lǐng)域的原理如圖1所示。

由于政府與大學(xué)利益的分歧和信息不對稱，“逆向選擇”說明了政府在向公立大學(xué)撥付教育經(jīng)費時，要以收集到的大學(xué)運行信息為重要撥款參考依據(jù)的原因;“道德風(fēng)險”說明了政府之所以要采用績效撥款機制、建立指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)的原因。大學(xué)為爭取政府撥款而激烈競爭，很可能會故意歪曲自身完成任務(wù)的實際能力和意愿，發(fā)生機會主義行為。政府若沒有發(fā)覺這種行為，就會做出模糊的選擇。而在對不同的高校確定撥款政策之后，道德風(fēng)險是委托人政府面臨的最大問題。怎樣的行為會被界定為大學(xué)的道德風(fēng)險行為呢？即大學(xué)利用政府資金實現(xiàn)自身目標(biāo)，與和政府的契約中的任務(wù)相背離或完成程度欠缺。例如，大學(xué)拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定，諸如課程設(shè)置、教師聘用、教學(xué)硬件投資等，而這些行為沒有為政府所察覺，這就是一種組織的道德風(fēng)險行為。

政府撥款的政策導(dǎo)向是效率、效果以及責(zé)任制。為了達(dá)到這些要求，政府希望大學(xué)對社會、經(jīng)濟的要求做出進一步的回應(yīng)。若要實現(xiàn)這些目標(biāo)，政府需要定義一系列可衡量的結(jié)果，至少是一套績效指標(biāo)，試圖將政府的教育財政撥款掛鉤于高校的績效指標(biāo)完成情況，這的確是一個很有效的解決思路。

2. “外部性”理論。但是，制定一套完善的績效撥款機制并非沒有困難，諸如政府與高校之間的信息不對稱、利益的非均衡博弈，高等教育產(chǎn)出的難以量化性、不穩(wěn)定性以及如何克服績效指標(biāo)的缺陷等。除此之外，雙方的利益目標(biāo)是否一致也至關(guān)重要，如果兩者之間沒有目標(biāo)沖突，代理人就不會以是否存在任何監(jiān)督而影響是否對委托人意愿的違背。但是，委托人和代理人往往有著不同的利益目標(biāo)，在存在沖突時又該如何權(quán)衡這種沖突從而選擇有效的合同呢？

大學(xué)與政府之間存在復(fù)雜多維的目標(biāo)沖突，其中最重要的是自治與責(zé)任之間的矛盾。從大學(xué)的角度來看，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由無論是從其內(nèi)在價值還是外在功效上來說都是非常重要的。Schmilein（1999）認(rèn)為：“政府對大學(xué)的過度干涉，給大學(xué)的自由、自主、靈活及其服務(wù)功能，都帶來了致命的打擊”。Bowen（1980）認(rèn)為，大學(xué)最重要的幾項目標(biāo)是“卓越、聲望與影響力”，為了追求這些，大學(xué)為表面看起來似乎豐碩的成果而實際花費的金錢是沒有限制的。然而大學(xué)這些目標(biāo)和行為又都不符合政府的意愿，這可以用“外部性”理論作以解釋。

在高等教育政府財政撥款領(lǐng)域，大學(xué)由于獲得政府撥款的績效激勵，會以績效指標(biāo)來指導(dǎo)自身的活動，比如重視前沿科研輕視基礎(chǔ)科研，根據(jù)量化的指標(biāo)指導(dǎo)教學(xué)活動，根據(jù)政府意愿設(shè)置課程、專業(yè)、研究項目、聘用師資等問題，會導(dǎo)致學(xué)術(shù)功利化傾向，這就有悖于大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的內(nèi)涵，這就使政府在績效撥款的實施過程中對高校產(chǎn)生“負(fù)外部性”，從而以提高政府教育財政撥款效率為出發(fā)點的績效撥款制度又將撥款回歸到低效率。

由此可見，如何將政府和大學(xué)的目標(biāo)在一定程度上統(tǒng)一起來并使大學(xué)對政府的目標(biāo)有一定的認(rèn)同感非常重要。由于政府與大學(xué)之間存在非均衡的博弈關(guān)系，使績效撥款在具體實施過程中還是會遇到一些困難和挑戰(zhàn)，從而績效撥款的優(yōu)越性沒法完全體現(xiàn)出來，而只能當(dāng)做高校對政府和公眾問責(zé)的一種回應(yīng)方式。政府和高等教育機構(gòu)之間采用績效撥款是具可行性和重要性的，但也面臨很大的挑戰(zhàn)。本文所采用的兩個理論視角將政府和高校在教育財政撥款中的關(guān)系納入其理論框架，使其得到明晰的闡述。若能將該理論與政府高等教育財政撥款政策、規(guī)章制度、高校資產(chǎn)管理相結(jié)合，必將提高高等教育資源配置效率，優(yōu)化績效撥款模式，政府和高校以及公眾都將從中受益。

三、 績效撥款目標(biāo)與撥款水平

政府和大學(xué)的利益并不總是一致的，有時甚至很難協(xié)調(diào)，因此，首先需要解決的問題便是通過績效撥款要達(dá)到怎樣的目標(biāo)，才能在雙方的發(fā)展目標(biāo)之間尋求到均衡點。政府作為這項方案的委托人，主要目標(biāo)是促使大學(xué)注重外部責(zé)任，而大學(xué)作為代理人，因為要注重自身的發(fā)展目標(biāo)，這就在一定程度上與政府要求的外部責(zé)任相矛盾。比如說，高校大幅度擴招，雖然提高了入學(xué)率，但在一定程度上降低了教學(xué)質(zhì)量，影響到畢業(yè)生的總體素質(zhì)，而且，降低生均成本與改善教學(xué)質(zhì)量之間也是存在矛盾的。所以，績效撥款的目標(biāo)得重點應(yīng)傾向于確保外部責(zé)任還是大學(xué)自身質(zhì)量的提高成為值得探討的問題。下面以田納西州和南卡羅納州為例進行具體說明。

1975年田納西州首先在該州公立高校中引入績效撥款，這一嘗試被認(rèn)為是美國高等教育績效撥款的實踐典范。在實施績效撥款之前田納西州一直使用公式撥款作為基本撥款模式，也是當(dāng)時美國各州用的最廣泛的一種，即“以大量的數(shù)學(xué)公式來衡量各項撥款操作，來提高撥款的精確性?！边@種方法雖然較深入分析了經(jīng)費的需求過程，增加經(jīng)費分配過程的透明度，一定程度上保障了預(yù)算撥款的客觀與公正，但是我們都知道，公平與效率的矛盾一直都是資源配置中的終極矛盾，由于較多地考慮公平因素，對于有區(qū)別地按照學(xué)校辦學(xué)水平和質(zhì)量的獎優(yōu)懲罰，對于投入與產(chǎn)出適當(dāng)結(jié)合起來的要求，公式撥款的優(yōu)點則不突出。

高校注冊率下降，高等教育質(zhì)量受到公眾質(zhì)疑，是田納西州實施績效撥款的主要原因。一方面為了彌補之前按照新生入學(xué)率劃撥撥款這一模式造成的經(jīng)費嚴(yán)重下降，同時為了回應(yīng)公眾和政府問責(zé)，田納西州高等教育委員會發(fā)起了以績效導(dǎo)向為驅(qū)動模式的績效撥款項目，高校在各類績效指標(biāo)上達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得相應(yīng)的財政回報。高校以績效指標(biāo)為激勵，通過提高教育質(zhì)量和效率，從而取得州政府的教育經(jīng)費支持。“激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)力和教學(xué)質(zhì)量改進，使其履行各自的任務(wù);也是對高績效院校的一個激勵，并為各方提供一個對于高等教育進展情況進行評估交流的平臺”。是田納西州高等教育委員會為本州確立的績效撥款的實施目的。田納西州所實施的績效撥款模式雖然提高了高校的教育質(zhì)量，但是可以看出其優(yōu)先目標(biāo)仍然是響應(yīng)問責(zé)。

南卡羅來納州在美國首次制定并執(zhí)行高等教育問責(zé)法律，并且是全美唯一一個完全將績效撥款作為州政府對高校的撥款方式。該州于1996年頒布《359法案》，法案規(guī)定南卡羅來納州高等教育委員會以九個領(lǐng)域內(nèi)的績效得分分配資金，正式開始實施績效撥款方案。該州完全將績效撥款作為州政府對高校的撥款方式，不僅僅是提高個別高校的績效，而是為了支持本州整個高等教育的改革。

上述兩個州由于不同的績效撥款實施目的，導(dǎo)致?lián)芸钏降娘@著差異：同時，也取決于其績效撥款方案發(fā)起的政策領(lǐng)導(dǎo)群體：田納西州的績效撥款領(lǐng)導(dǎo)組成包括政府官員、高校校長及中介機構(gòu)協(xié)調(diào)方;南卡羅來納州的績效撥款只有政府官員，在后來的發(fā)展實施中又逐漸將一部分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)交給高等教育委員會，并且除高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)人員之外，又將一部分商業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)加入了領(lǐng)導(dǎo)群體。田納西州在追求大學(xué)教育質(zhì)量一定程度上提高的同時響應(yīng)公眾問責(zé)，南卡羅來納州則改革該州整個高等教育財政預(yù)算體系，這就必然要求大量指標(biāo)的支持和大規(guī)模的撥款比例。

四、 績效撥款的政策價值

“州立大學(xué)實施績效撥款以體現(xiàn)以下四項政策價值為重：效率、質(zhì)量、公平和選擇”，每項政策的重點各不相同。根據(jù)微觀經(jīng)濟學(xué)中的解釋，效率是取得的成就和使用的資源量之間的比率;質(zhì)量意味著完成績效標(biāo)準(zhǔn)的情況;公平指協(xié)調(diào)不同團體多樣化的需求;選擇是指從諸多政策項目中進行適度挑選。

績效撥款機制既然能在全球高等教育面臨財政危機和質(zhì)量下滑時被提出并被眾多國家紛紛采用，必然有其獨特的優(yōu)越性。但是任何一項政策的實施都會存在理論的理想性和現(xiàn)實的矛盾，如果不及時發(fā)現(xiàn)其中的矛盾和沖突，那么政策的實施效果不僅會有悖于政策設(shè)計者的初衷，而且會產(chǎn)生一些新的難以解決的問題。而績效撥款從實質(zhì)上就明確了政府和高校在高等教育市場中的不同利益主體地位：政府充當(dāng)社會公眾的代表，以公共稅收來支付大學(xué)的運行成本;大學(xué)則通過不斷提高自身的教育質(zhì)量，培養(yǎng)人才，使國家和社會受益。在面對績效撥款機制帶給高校影響教育質(zhì)量的“負(fù)外部性”時，如何規(guī)避績效撥款本身的缺陷，使該機制運行的每一個環(huán)節(jié)，從績效目標(biāo)的設(shè)定、指標(biāo)體系的選擇、評估保障機制的建立等，都不至于對大學(xué)教育內(nèi)在價值和追求造成太大的沖擊和扭曲是至關(guān)重要的。只有這樣，績效撥款機制才能將其相較于其他撥款制度的優(yōu)越性更好地發(fā)揮出來，并保證實施的持續(xù)性。

我國可以借鑒美國州立大學(xué)的實施經(jīng)驗和教訓(xùn)，在高等教育財政撥款領(lǐng)域中引入績效機制。但同時必須注意兩點：第一，美國的市場經(jīng)濟體制已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟，而在我國卻剛剛起步。因此在教育撥款領(lǐng)域引入競爭機制時，應(yīng)該結(jié)合我國的實際狀況，比如國家政治經(jīng)濟體制、政府的高等教育管理模式、高等教育整體發(fā)展水平等，與市場發(fā)展的程度相適應(yīng)，設(shè)計科學(xué)嚴(yán)密的績效撥款模式，循序漸進地推進績效撥款的實施。第二，美國的高等院校歷來強調(diào)大學(xué)自治，因此很容易接受市場調(diào)節(jié)機制。而要使我國的高等教育要面向市場，大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)是很關(guān)鍵的一項因素。此外，政府要建立和不斷完善、轉(zhuǎn)變在高等教育宏觀調(diào)控中的角色、方式和力度，盡可能調(diào)節(jié)、抑制績效撥款機制本身的負(fù)面作用，使績效撥款機制能持續(xù)實施，并取得更顯著的效果。

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作者簡介：劉蓓蓉（1989-），女，漢族，甘肅省寧縣人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為財政理論與政策。

收稿日期：2014-12-21。