新常態(tài)下政府有為與市場有效的協(xié)同演進

[摘要] 新常態(tài)背景下中國面臨的首要問題是政府-市場關(guān)系重塑，其戰(zhàn)略含義可概括為市場有效與政府有為，二者是協(xié)同關(guān)系。要格外關(guān)注歷史因素與路徑依賴，不能將其簡化為政府退出問題，可以“放權(quán)”為始點，行政審批為突破口，以放權(quán)、國有企業(yè)改革、擴大非公有制經(jīng)濟機會及壟斷行業(yè)改革為路徑突破，在遵循歷史重要與最小打亂、動態(tài)創(chuàng)新效率、不確定性、實驗與學(xué)習(xí)等原理基礎(chǔ)上展開。

[關(guān)鍵詞] 新常態(tài) 市場 政府 協(xié)同

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文獻編號] 1004-6623（2015）02-0018-05

[作者簡介] 王煥祥（1972 —），河北滄州人，嘉興學(xué)院商學(xué)院副教授，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地“清華大學(xué)技術(shù)創(chuàng)新研究中心”《演化與創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)評論》執(zhí)行主編，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：演化經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論、地方政府創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展。

新常態(tài)對中國的政府—市場間關(guān)系提出了新的要求?；诖吮尘埃疚恼J為要實現(xiàn)十八大三中全會提出的讓市場起決定性作用與更好地發(fā)揮政府的作用，必須重新認識政府有為與市場有效的內(nèi)涵及其關(guān)系，并科學(xué)確定切實可行的改革路徑。

一、經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對中國政府的含義

（一）首要問題是政府—市場關(guān)系重塑

在新常態(tài)背景下，中國經(jīng)濟既面臨著諸多的新戰(zhàn)略機遇，也會遭遇各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險的威脅。就本質(zhì)而言，新常態(tài)下中國經(jīng)濟要克服的最大風(fēng)險，莫過于高速增長和投資所遺留的路徑依賴。具體而言，這種風(fēng)險至少有四種：

一是地方政府及企業(yè)對來自中央的“數(shù)量型”刺激的高度依賴，很難一下子擺脫經(jīng)濟增速一下降就刺激，一刺激就反彈，反彈過后刺激停止又下滑的惡性循環(huán)；二是缺乏勇氣進而逃避深化改革的風(fēng)險。盡管三中全會事實上提出并確立了宏偉的改革計劃，但整個社會認知對未來發(fā)展的信心是否能夠因此得以恢復(fù)，仍需視政府未來對改革的執(zhí)行力而定；三是以往大規(guī)模的數(shù)量型刺激政策造成的產(chǎn)能過剩、企業(yè)債務(wù)以及地方政府債務(wù)，必須經(jīng)過中長期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政策改革及政府職能改革才能逐步消除；四是中央政府對房地產(chǎn)市場實施的全面調(diào)控與調(diào)整會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，這將導(dǎo)致市場中的一系列連鎖反應(yīng)，既觸及市場面，又觸及地方政府一方。

綜上所述，新常態(tài)并非按部就班地接受一種既定的發(fā)展模式，而是需要政府運用創(chuàng)造性思維通過一系列改革才能實現(xiàn)。這就意味著必須順應(yīng)新常態(tài)的改革要求，徹底放棄“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂”的政府調(diào)控市場的模式。

因此，從這個意義上來說，新常態(tài)背景下中國面臨的首要問題是政府-市場關(guān)系的重塑，重新審視過去那種反復(fù)采用簡單的刺激政策的調(diào)控方式，進而避免以此延誤改革時機的政策思路。房地產(chǎn)泡沫、債務(wù)、產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新不足以及杠桿過高和金融改革等這些重大市場問題，僅僅依賴數(shù)量型的市場調(diào)控政策只能是飲鴆止渴，全面深化改革才是唯一的出路。

（二）新常態(tài)下的政府-市場關(guān)系

歷史與現(xiàn)實、理論與實踐業(yè)已充分表明，市場經(jīng)濟體制至今無疑是配置資源最有效率的制度形式，也是達到自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的最優(yōu)途徑。要想讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就必須保證價值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟規(guī)律在資源配置中的決定性作用。但從各國發(fā)展的實踐經(jīng)驗來看，從二戰(zhàn)后直至現(xiàn)在的半個多世紀，全世界也只有中國臺灣與韓國兩個經(jīng)濟體成功地從低收入變成中等收入、繼而進入到高收入行列，從中等收入進入到高收入行列的經(jīng)濟體只有13個，而其他絕大多數(shù)發(fā)展中國家則長期陷入低收入或中等收入的“陷阱”之中。究其最主要的原因，根源于政府和市場關(guān)系的失范，而少數(shù)取得成功的一個共同特征是，在經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型中既有“有效的市場”，也有“有為的政府”。

所以，面對當(dāng)下舊的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑依賴，由此產(chǎn)生的資源浪費、環(huán)境破壞、宏觀經(jīng)濟失衡等不可持續(xù)問題，以及腐敗蔓延等現(xiàn)實難題，欲發(fā)揮市場的決定性作用，政府主動放權(quán)必然是首要和關(guān)鍵。調(diào)整政府與市場關(guān)系的前提與基礎(chǔ)，是政府行為的自我修正與調(diào)整，以此突破政府內(nèi)部存在著的既得利益固化、權(quán)利思想觀念束縛與行為路徑慣性三大突出問題。正是基于此，十八屆三中全會決定做出了新的安排，一是但凡價格能由市場形成的應(yīng)該都交給市場，但凡市場和企業(yè)可以解決的都交由市場和企業(yè)解決，但凡社會中介組織能承擔(dān)的職能就交給社會中介組織承擔(dān)；二是大幅度減少政府對資源的直接配置，讓市場對資源配置起決定性作用；三是深化行政審批制度改革，進一步簡政放權(quán)，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，但凡由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事務(wù)就一律下放給地方和基層管理。

然而，我們不能將新常態(tài)下的政府-市場關(guān)系僅僅簡單理解為政府向市場的單向讓渡與放權(quán)。不僅要明白政府做錯了什么，更要厘清和總結(jié)以往30年政府做對了什么，未來的市場體制需要政府做什么。換而言之，在目前的經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型中，“有效的市場”與“有為的政府”如何達到一種“契合”。按照青木昌彥等的比較制度分析，“設(shè)計出理想的市場與政府的關(guān)系是一個制度設(shè)計的問題。而制度作為一個體系是具有歷史的路徑依賴性而進化來的，無視制度的互補性而隨意地變更政策決非好事，而且也是不可能的①。”

政府和市場間的互補關(guān)系雖然早已成為人們的共識，但大都難以脫離新古典經(jīng)濟學(xué)政府-市場二分思想的窠臼，即政府對市場的互補被簡單地界定為彌補市場失靈。其中一個尤為值得注意的經(jīng)驗教訓(xùn)是，基于新古典的政府-市場二分政策雖然在以東亞為代表的國家取得了舉世矚目的成就，但該成就的取得卻使人們將市場的作用推至極端，無條件地將一切自由化，令一切私有化，而政府則呆在一邊，其結(jié)果是導(dǎo)致發(fā)展中國家再次深深陷入危機之中。故此，新常態(tài)背景下中國的未來發(fā)展，市場與政府應(yīng)該是相輔相成的關(guān)系，在為市場起決定性作用的過程中建立適宜的制度性基礎(chǔ)方面，政府的角色是必不可少的。問題的關(guān)鍵是，絕大多數(shù)關(guān)于政府與市場形成合作關(guān)系的成功范例表明，政府的責(zé)任與能力必須是高度相適應(yīng)的，而同時政府的能力是動態(tài)的，可以通過改革與創(chuàng)新來改善政府部門的能力。

二、新常態(tài)發(fā)展模式下的

政府有為與市場有效

（一）政府有為

十八屆三中全會所提出的關(guān)于市場在資源配置中起“決定性作用”，實則是揚棄了20多年來沿用的“基礎(chǔ)性作用”這一提法，以“決定論”解決并明晰了“基礎(chǔ)性”這一表述對市場作用界定，尤其是對政府與市場關(guān)系界定的模糊性問題，充分考慮了我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)階段的現(xiàn)實狀況，強調(diào)經(jīng)濟領(lǐng)域必須在市場的主導(dǎo)下更好地發(fā)揮政府的作用。因此，其本質(zhì)的戰(zhàn)略含義可概括為兩點：一是在繼續(xù)推進市場化改革中逐步形成市場起決定性作用的體制——市場有效，二是在明確政府職能轉(zhuǎn)變路線的基礎(chǔ)上提升政府能力——政府有為。

政府有為的首要前提是政府治理與市場功能之間的邊界要足夠清晰，政府必須將消耗于直接干預(yù)微觀經(jīng)濟事務(wù)上的時間和精力轉(zhuǎn)移到加強市場監(jiān)管、增強公共服務(wù)和維護社會公平正義上來。就目前的狀況而言，政府有為首先要解決政府行為的越位問題，另一方面要解決政府責(zé)任的缺位問題。因此，要保證實現(xiàn)到2020年建成較為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制這一偉大目標，在加速加大向市場讓渡權(quán)力的同時，政府職能更要隨之調(diào)整，基本方向應(yīng)該是建立起公共服務(wù)型政府，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，具體而言主要包括：一是政府中長期經(jīng)濟戰(zhàn)略職能與宏觀調(diào)控職能的強化，繼續(xù)保持宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定，在新常態(tài)階段防止出現(xiàn)增長的大起大落，應(yīng)該保證這是中央政府的專屬職能，要防止地方政府“倒逼”行為的干擾；二是在進一步加強市場監(jiān)管的同時，繼續(xù)營造并提升公平競爭的市場環(huán)境和制度環(huán)境，堅決維護市場公平競爭秩序；三是推動政府經(jīng)濟管理方式戰(zhàn)略性角色的盡快轉(zhuǎn)變，由數(shù)量型管理向質(zhì)量型管理、由政策管理向戰(zhàn)略管理、短期管理向中長期管理、由管微觀向管宏觀、由審批管理向監(jiān)管管理的轉(zhuǎn)變；四是尤其要提升公共服務(wù)的能力，完善社會治理方式，進一步推進社會管理，從根本上促進社會的和諧和全面進步；五是堅定地保護環(huán)境和生態(tài)，積極推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二） 市場有效

要真正使市場發(fā)揮決定性作用，盡快完善現(xiàn)代市場體系是根本。為此，十八屆三中全會提出了全方位的改革措施，例如加速形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系；建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準入制度，推進工商注冊制度便利化；建設(shè)法治化營商環(huán)境，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管；完善主要由市場決定價格的機制；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；完善金融市場體系，加快推進利率市場化等①。

也就是說，隨著這種市場體系的進一步完善，只要市場機制自身就能夠?qū)崿F(xiàn)效率和效益的，在無傷社會公平和正義的前提下，最終交由市場去配置。就現(xiàn)有市場經(jīng)濟體制存在的重大問題來看，推進市場化改革，亟待解決幾個主要問題。一是盡快打破市場條塊分隔及其碎片化狀態(tài)的路徑依賴，建立起對所有市場主體都公平開放的統(tǒng)一市場；二是以往30年形成的行業(yè)保護、地區(qū)保護、行政壟斷等扭曲市場的行為需要盡快消除，建立起一個競爭有序的現(xiàn)代市場，保障各主體在市場規(guī)則的基礎(chǔ)上展開有序競爭，促成一種法治基礎(chǔ)的市場體系；三是失信、欺詐、惡性競爭等違法違規(guī)行為必須依法予以禁止，保障市場秩序的穩(wěn)定有序，形成一種信用基礎(chǔ)的市場體系；四是均衡發(fā)展各種市場，修復(fù)商品市場的缺陷，大力推進要素市場的改革與發(fā)展，建立既包括商品市場，也包括要素市場的完整市場體系。首要解決好上述四個關(guān)鍵問題，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用就有了體制機制基礎(chǔ)，再輔之以政府職能的調(diào)整與創(chuàng)新，2020年建成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的目標就有了保障。

（三）政府有為與市場有效間的協(xié)同

如上文所述，在中國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，由于市場的發(fā)育程度、政府的組織效能的不同，政府的職能并不是一成不變的。價格管理、投資或儲蓄調(diào)控、稅收調(diào)節(jié)、利率調(diào)整、貨幣供給等數(shù)量性政策是新古典的政府-市場二分法對政府經(jīng)濟管理職能的簡化理解，其追求并實現(xiàn)的是靜態(tài)效率，忽略了如制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、知識創(chuàng)造、技術(shù)創(chuàng)新等質(zhì)量型的經(jīng)濟政策手段。所以，鑒于中國新常態(tài)背景下市場改革深化面臨的特有問題，未來解決市場-政府間關(guān)系的問題時，需要格外關(guān)注歷史因素與路徑依賴，要考慮政策變遷的適應(yīng)過程、連續(xù)性和漸進性，不能將一切簡化為政府退出以及市場配置問題。

政府有為與市場有效之間具有雙向因果的關(guān)系，任何市場主體都無法超越改革歷史與現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)而獨立存在，以往30多年改革所積累的文化、歷史、政治和意識形態(tài)等可能會對新常態(tài)下的市場行為產(chǎn)生重要影響。因而，即使是準確無誤地啟動了市場改革深化程序，市場體系的完善也是一個漸進的過程，此時政府就要相應(yīng)地進行職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，提升政府的管理能力，以適應(yīng)市場化改革深化對政府的要求。

三、 政府有為與市場有效協(xié)同

演進的路徑及其規(guī)律

（一） 路徑

在政府有為與市場有效的框架下，實現(xiàn)使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用這一目標，經(jīng)濟體制改革深化的第一步應(yīng)該是以“放權(quán)”為基本思路和始點，著力消除政府對資源配置干預(yù)過多這一突出頑疾。其中，可以選擇行政審批作為突破口，借此逐漸全面理順政府與市場間的關(guān)系，最終在體制機制層面保障市場起“決定性作用”，同時積極發(fā)揮政府的有效作用。具體而言，近期可從以下幾個方面實現(xiàn)突破：一是實現(xiàn)向市場的本質(zhì)性“放權(quán)”，深化行政審批改革作為切入點，在充分激發(fā)市場活力，形成經(jīng)濟體制改革持久動力的同時，提升政府的責(zé)任能力；二是以深化國有企業(yè)改革來深入推動完善市場體系這一目標，徹底促成公平的市場競爭環(huán)境；三是堅持公平競爭的首要原則，從根本上解決非公有制經(jīng)濟遭受的歧視問題，使非公有制經(jīng)濟在支撐新常態(tài)經(jīng)濟增長、擴大就業(yè)等方面進一步發(fā)揮重要作用；四是以推進壟斷行業(yè)改革為抓手，再造就業(yè)公平、收入分配公平與市場機會的公平。

（二）基本規(guī)律

基于上述有關(guān)政府有為與市場有效之間有機關(guān)系的分析，要想在市場起決定性作用與更好發(fā)揮政府作用兼容的路徑上實現(xiàn)突破，幾個重要原理或者說基本規(guī)律必須遵循：一是過往30年改革歷史的重要性及其最小限度打亂原理。市場經(jīng)濟體制的完善是一個漸進的過程，這個過程不僅包含著未來改革的不確定性與非決定性，而且還包括著中國改革開放30年沉積的歷史對今后發(fā)展所起到的制約（積極與消極的）作用，亦即歷史是重要的。

所謂新常態(tài)發(fā)展模式，本質(zhì)上可理解為經(jīng)濟類型的一次轉(zhuǎn)換，其中歷史路徑的影響是最為突出的。因為以往30年的發(fā)展模式已經(jīng)形成了其內(nèi)在的、特定的經(jīng)濟精神，這種新的經(jīng)濟秩序中包含著由各種各樣的規(guī)則、經(jīng)濟關(guān)系以及技術(shù)累積性發(fā)展所產(chǎn)生的特定模式。因此，該經(jīng)濟類型的特定性說明，不同發(fā)展階段中由相互依賴的不同因素在時間進程中的因果累積而產(chǎn)生了異質(zhì)性。所以，未來的經(jīng)濟體制改革深化必須考慮到改革歷史遺留的社會規(guī)范、文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)，確保未來不會導(dǎo)致社會斷裂或失范等結(jié)構(gòu)問題。

二是以“資源創(chuàng)造”的創(chuàng)新觀替代“資源稀缺”的靜態(tài)配置觀。新常態(tài)面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)升級，要求政府的政策設(shè)計務(wù)必注重“新奇”的突現(xiàn)、可能的擴散及由此所導(dǎo)致的已存結(jié)構(gòu)的變化①。既然市場主體的行為是由其過往習(xí)慣、當(dāng)前情境及對未來的期待所共同決定的，其中蘊含的想象力和創(chuàng)造力又是其重要特性。因此，在未來改革的社會經(jīng)濟系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中，隨著市場經(jīng)濟體制的完善，市場作用機制對資源配置的強化，“新奇”事物將隨著市場個體獨創(chuàng)性活動的豐富而突現(xiàn)，特異性的知識和技能也會隨著社會個體對社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)變的認知與學(xué)習(xí)應(yīng)運而生。有鑒于此，政府有為的一個重要內(nèi)容就是調(diào)整自主創(chuàng)新政策，完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度，因勢利導(dǎo)，為市場創(chuàng)新行為提供可靠的配套措施。

三是市場化改革深化過程暗含的不確定性與意外性原理。既然是要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，現(xiàn)代經(jīng)濟所具有的最顯著特性——不確定性是不可避免的。一方面，各市場主體活力會隨著改革深入而持續(xù)增強與再次釋放；另一方面，經(jīng)濟政策的制定及其結(jié)果也會受到各種行為主體主觀創(chuàng)造力和選擇能力的影響，而且這種影響是不確定的。因此，經(jīng)濟政策所面臨的環(huán)境或政策結(jié)果所具有的不確定性是無法徹底排除的。此時，政府有為就體現(xiàn)在，盡可能為經(jīng)濟政策設(shè)計出一條最適合的解決途徑。同時，政府部門應(yīng)該遵循意外原理，經(jīng)濟政策制定過程中的目標要具有模糊性，為行為人留出足夠的創(chuàng)造性行為空間，進而可以充分利用不同的行為主體對問題、戰(zhàn)略、規(guī)則在認知上的差異，尊重并利用多樣化的地方經(jīng)驗，以此獲取進一步的經(jīng)濟政策啟示或修正。

四是數(shù)量型與質(zhì)量型兼濟的經(jīng)濟管理戰(zhàn)略。政府有為另一種含義是：其未來經(jīng)濟政策的主旨不能僅僅局限于預(yù)測，而是在新常態(tài)下通過結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，為社會各方面提供更大、更平等的發(fā)揮創(chuàng)造潛力的機會，而這要借助于制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等質(zhì)量型的經(jīng)濟政策。在利用價格管理、投資或儲蓄政策、減稅或增稅、利息率的調(diào)整、貨幣量供給控制等新古典所強調(diào)的數(shù)量型經(jīng)濟政策的同時，更要關(guān)注數(shù)量問題與結(jié)構(gòu)性因素之間的諸多因果關(guān)系，必須通過復(fù)雜的質(zhì)量型政策如制度改革或系統(tǒng)轉(zhuǎn)變來解決。新常態(tài)面臨的關(guān)鍵問題，本質(zhì)上依然是政府-市場間的制度變遷問題，需要市場經(jīng)濟主體發(fā)揮各種創(chuàng)造力，共同構(gòu)筑并適應(yīng)制度和技術(shù)的創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)的變革與轉(zhuǎn)換。

五是開放式的政策試驗與政策學(xué)習(xí)原理。隨著政府向市場的權(quán)力的逐漸讓渡，有必要打破依賴專家的理性設(shè)計或領(lǐng)導(dǎo)的個人權(quán)威式的政策管理模式，更加強調(diào)多主體的多樣性創(chuàng)造活動。市場機制有利于促進多樣性和競爭，政府可以著力推進合作，從而緩解這三種要素之間的緊張關(guān)系。多樣性誘致創(chuàng)新并容許不確定性的存在，競爭是創(chuàng)新的驅(qū)動，合作可以促成基本的聯(lián)系和互動。為此，政府要采取措施支持和鼓勵新一輪市場化中實驗性的行為，寬容可能發(fā)生的“錯誤”并從中學(xué)習(xí)，進而通過公共部門和私人部門之間的互動進行持續(xù)的交互學(xué)習(xí)，幫助政府做出有利于創(chuàng)新和技術(shù)政策的“制度調(diào)適”，達到政府促進創(chuàng)新的目標。

四、結(jié) 論

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)階段所面臨的主要挑戰(zhàn)與機遇，最終必須要由經(jīng)濟體制改革的深化來解決，而過往30年改革開放的經(jīng)驗與教訓(xùn)也要求，徹底解決政府-市場關(guān)系問題是后續(xù)改革能否取得突破的關(guān)鍵。但市場在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用的兼容，并不能簡化為政府向市場的單向權(quán)力讓渡，政府有為與市場有效是雙向因果關(guān)系，二者的協(xié)同演進與有機契合是決定到2020年中國建成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵。其中，行政審批是突破口，可借此逐漸全面理順政府與市場間的關(guān)系，最終在體制機制層面保障市場起“決定性作用”，但同時也要保持對歷史與現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)最小程度的打亂，政府的經(jīng)濟管理政策以創(chuàng)新為導(dǎo)向，數(shù)量型與質(zhì)量型政策兼具，注重改革深化中政府-社會間開放式的政策實驗與學(xué)習(xí)互動，進而重塑政府的職能與角色。

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