關(guān)于政府會計透明度問題的思考

張春華

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府會計信息需求的增加，當前低效率的政府會計信息透明度越來越受到關(guān)注和不滿，本文從政府會計目標、政府會計信息披露存在的問題、提高政府會計信息透明度的驅(qū)動因素以及給出的提高政府會計信息透明度等方面進行了一些思考。

關(guān)鍵詞：政府會計信息透明度；政府會計目標；權(quán)責發(fā)生制

一、政府會計的目標

政府財務(wù)報告是全面反映政府財務(wù)狀況和披露政府財務(wù)信息的主要載體，也是反映政府財務(wù)受托責任和財務(wù)績效的主要方式，是信息使用者進行經(jīng)濟和社會決策的依據(jù)。

陳立齊、李建發(fā)（2003）認為政府會計的目標是保護公共財政和財產(chǎn)，準確計量和傳遞財務(wù)狀況，以便評價財務(wù)受托責任并有助于做出決策。丁 鑫、荊 新（2010）認為我國政府會計的總體目標可以分為如下三個層次 ：第一，基本目標，提高政府的財政透明度；第二，重要目標，全面反映政府的受托責任；第三，最高目標，提供有助于使用者進行決策的信息，即“決策有用性”。此外政府會計的具體目標應(yīng)兼顧預(yù)算管理、財務(wù)管理和績效管理三方面需要，分別通過預(yù)算會計系統(tǒng)和財務(wù)會計系統(tǒng)予以實現(xiàn)。

新公共管理運動更加重視政府公共受托責任的履行狀況，注重政府績效的測度與評價，強調(diào)服務(wù)型、績效型政府建設(shè)，政府會計作為反映、監(jiān)督、評價政府治理狀況的信息系統(tǒng)，應(yīng)以助力政府履行公共受托責任、完善政府績效評價體系為重要導(dǎo)向。

二、目前政府會計信息披露存在的問題

目前我國政府財務(wù)信息披露無論在理論研究還是實踐運行上仍都處于探索階段，尤其對政府財務(wù)信息披露的內(nèi)外部影響因素及作用機制缺乏深入思考，尚缺乏系統(tǒng)完善的理論分析框架來支撐政府財務(wù)信息披露體系的構(gòu)建。其透明度不足存在的問題有以下幾點：

1、預(yù)算會計體系不完善 。一是現(xiàn)行預(yù)算會計要素滯后不能真實、完整地核算新業(yè)務(wù)。二是現(xiàn)行預(yù)算會計收付實現(xiàn)制確認原則不合理。收付實現(xiàn)制不能真實反映各級政府的經(jīng)濟資源和承擔債務(wù)情況。三是現(xiàn)行預(yù)算會計某些科目使用不規(guī)范四是現(xiàn)行預(yù)算會計財務(wù)報表制度后續(xù)監(jiān)督不完善。此外還有預(yù)算公開的服務(wù)對象缺乏專業(yè)知識。

2、政府會計采用收付實現(xiàn)制的局限性。目前中國政府會計普遍采用的是收付實現(xiàn)制（現(xiàn)金記賬法），收付實現(xiàn)制的一個重要的缺點就是難以準確反映政府部門的資金管理活動，它強調(diào)的只是“控制職能”。收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上編制的財務(wù)報表反應(yīng)的受托責任較窄，不利于績效管理和考核，易為管理當局操縱。收付實現(xiàn)制也無法反映某些政府承諾和長期決策的完整成本，無法反映固定資產(chǎn)真實價值。

3、會計透明度不足增加政治交易成本。政府透明度是解除政府受托責任，提高公眾信任的一種手段。提高財政透明度的最主要路徑是政府會計信息及其信息系統(tǒng)，是政府機構(gòu)及官員踐行社會責任的必然要求。此外，政府會計是反應(yīng)政府績效信息的重要手段。良好的政府會計透明度有助于民眾清楚政府財務(wù)運行情況和監(jiān)督政府受托責任履行情況。政府會計信息披露的不完整性影響到政府委托人獲取信息的有效性，由囚徒困境理論可知在信息不完善的前提下，將產(chǎn)生非合作博弈，個人理性可能產(chǎn)生整體的非理性結(jié)果，從而增加政治交易雙方的交易成本。

三、提高政府會計透明度的驅(qū)動因素

政府會計改革是對外部環(huán)境變遷的適應(yīng)性選擇，是在多重環(huán)境因素驅(qū)動下推進的 （ Lüder，1992； 陳志斌，2009； 胡志勇，2011；張 琦 程曉佳2012）。

國際環(huán)境對政府財務(wù)信息披露的驅(qū)動作用不容忽視。中國在世界的經(jīng)濟地位注定要吸引更多國外的目光，政府的財務(wù)信息隨之受到很大程度的關(guān)注。外國關(guān)注中國政府運行狀況、債務(wù)狀況、信用級別和風(fēng)險狀況，以此做出符合自身利益的政策。外部壓力主要是指外國的投資者或其它信息需求者在評判中國政府財務(wù)狀況、信譽狀況以及制定相關(guān)決策時，需要中國披露政府財務(wù)信息； 內(nèi)部壓力主要是中國為融入國際舞臺、提高政府聲譽而主動披露政府財務(wù)信息。

從國內(nèi)社會環(huán)境來看，隨著社會公眾納稅人意識和民主意識的提高，社會公眾對政府配置和使用公共資源的效率效果更加關(guān)注，對政府治理績效提出了更高的要求，對政府信息公開與透明的呼聲也越來越高，這也是我國民主法治建設(shè)進步的表現(xiàn)。

四、提高政府會計信息透明度的政策建議

1、相關(guān)會計法律法規(guī)的建設(shè)。想要一個合理的政府信息披露環(huán)境，必須制度先行，要構(gòu)建一個良好的制度環(huán)境。頂層的制度設(shè)計尤為重要，必須構(gòu)建與政治體制改革、行政體制改革、財政體制改革相適應(yīng)，與服務(wù)型政府建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政方式相配套，與國家、地方經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃計劃有機統(tǒng)一的政府會計信息公開體系。

2、政府會計核算基礎(chǔ)的改革-權(quán)責發(fā)生制。實行什么模式的政府會計，不僅取決于各國的政治體制和經(jīng)濟環(huán)境，而且取決于各國政府部門和會計職業(yè)界的理念和態(tài)度。一國的財政透明度和融資成本相關(guān)，會計信息透明度越高，那么融資成本相對會低，會計信息透明度越高，融資成本就會相對較高。中國政府的會計信息雖然沒有中國企業(yè)會計信息要求高，但是政府會計信息也需要在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中提高透明度。權(quán)責發(fā)生制的核算基礎(chǔ)不僅能能反應(yīng)政府會計的資產(chǎn)和負債，而且對于財政風(fēng)險的評估和披露、預(yù)算項目的投入產(chǎn)出分析、政府財政狀況指標（ 如政府總體差額） 的計量有很大的作用，李克強總理就指出加快向權(quán)責發(fā)生制的政府財政體系轉(zhuǎn)變。

3、政府審計的監(jiān)督。目前是努力讓政府會計與政府審計由“靜態(tài)分離”向“動態(tài)結(jié)合”發(fā)展，在機制和制度上加強結(jié)合。過去我國政府往往忽視審計的作用，在當前的公共財政管理框架下應(yīng)該強化政府審計的監(jiān)督職能。當今審計機構(gòu)隸屬于政府，政府出臺財政政策、編制財務(wù)報告和執(zhí)行審計職能，可以看出我國政府審計的未來走向是向獨立審計發(fā)展。在加強審計的監(jiān)督職能時可以有第三方審計單位介入，由于其獨立、科學(xué)、公正的特點，可以提高審計報告的客觀性和可信性。

五、結(jié)語

提高政府財政透明度是發(fā)展市場經(jīng)濟的要求，從整體來看，利益、制度、組織、技術(shù)等方面的沖突不是孤立存在的，而是相互交織的，政府財務(wù)信息披露應(yīng)注重兼顧各層面的協(xié)同配合，完善多方?jīng)_突的協(xié)調(diào)機制。提高政府會計信息透明度需要一個包含目標、主體、載體和行為“四位一體”的披露理論框架，這有助于實現(xiàn)政府財務(wù)信息披露制度體系、實施機制和保障體系的循環(huán)演進。（作者單位：重慶工商大學(xué)）

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