廣州市城市生活垃圾處理的PPP模式研究

付敏言 田秀娜 喬宇彤

摘要：廣州城市生活垃圾處理問題已存在很長(zhǎng)一段時(shí)間，包括城市生活垃圾處理資金不足、投資主體單一、基礎(chǔ)設(shè)施效率偏低等。鑒于該現(xiàn)狀，推進(jìn)城市生活垃圾處理的市場(chǎng)化改革已成為對(duì)廣州市的必然要求。文章以PPP模式為理論基礎(chǔ)，結(jié)合廣州城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及問題對(duì)在廣州城市生活垃圾處理中應(yīng)用PPP模式的必要性與可行性進(jìn)行了分析，并提出了PPP模式的選擇原則，最后就在廣州城市生活垃圾處理領(lǐng)域推行PPP模式提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：廣州市；城市生活垃圾處理；PPP模式

廣州市作為我國(guó)五大中心城市之一，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的同時(shí)，城市生活垃圾產(chǎn)量也在急劇增長(zhǎng)。完全依靠政府治理和政府財(cái)政供給，無論在資金保證和運(yùn)作效率方面都不再能完全滿足社會(huì)發(fā)展的要求。將PPP模式針對(duì)性地運(yùn)用于廣州城市生活垃圾處理領(lǐng)域，有利于進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)效益等、提高市民生活質(zhì)量，同時(shí)促進(jìn)廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。

一、PPP模式的理論與應(yīng)用

PPP是英文Public-Private-Partnerships的簡(jiǎn)寫，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式?！笆澜缑駹I(yíng)化大師”薩瓦斯教授將這一概念歸納為三個(gè)層次：首先，廣義上，PPP指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品、服務(wù)的任何安排；其次，它多用于一些復(fù)雜的、需要多方參與的民營(yíng)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；最后，它是包括社會(huì)賢達(dá)、地方政府官員和企業(yè)等主體在內(nèi)的為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。

PPP模式已應(yīng)用在了許多城市的垃圾處理領(lǐng)域。如菲律賓、馬來西亞、新加坡、泰國(guó)、等國(guó)家都存在通過授權(quán)或者租賃合同的形式允許并鼓勵(lì)私人部門參與到城市垃圾處理過程中來。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革，深圳、上海等城市均以特許經(jīng)營(yíng)、管理合同的方式將垃圾處理場(chǎng)交由私人公司運(yùn)營(yíng)，實(shí)踐了應(yīng)用PPP模式處理城市生活垃圾的有益嘗試和探索。

二、廣州市城市生活垃圾處理存在的問題

廣州城市生活垃圾增長(zhǎng)率已連續(xù)10多年保持每年5.6%的高增長(zhǎng)水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和生活水平的不斷提升，人們對(duì)于包裝產(chǎn)品的消費(fèi)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。塑料、織物、玻璃、廢紙、金屬等可回收廢棄物數(shù)量迅速增加。并且，廣州地處華南沿海，氣候溫暖潮濕，其生活垃圾的含水量非常高，腐爛速度快，這對(duì)于生活垃圾的處理及時(shí)性和迅速性有了很高的要求，增大了城市生活垃圾處理的壓力。

（一）行政效率低，政府職能轉(zhuǎn)變不到位

廣州城市生活垃圾的處理設(shè)計(jì)多個(gè)行政部門，導(dǎo)致實(shí)際工作開展中產(chǎn)生的行政工作成本大，造成廣州城市生活垃圾治理相關(guān)工作的行政效率不高、工作成本增加、政策落實(shí)不力等問題。目前，廣州市的城市生活垃圾處理工作中，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到垃圾的分類回收，再到垃圾終端處理都是由政府一手治理，對(duì)市場(chǎng)的權(quán)力讓渡不充分，顯示出政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足

目前，廣州市只有1個(gè)垃圾焚燒廠，即李坑垃圾焚燒廠投入了使用，其他的垃圾處理廠都只是對(duì)垃圾做填埋式處理。城市生活垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，垃圾處理方式粗放落后，無法滿足廣州市對(duì)于城市生活垃圾處理的要求。

（三）垃圾分類回收模式的市場(chǎng)化程度不高

廣州城市生活垃圾的垃圾壓縮站、填埋場(chǎng)和焚燒廠都是由政府出資建設(shè)，垃圾的分類回收管理在政府主導(dǎo)下組織企事業(yè)單位進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。這就形成了“政府領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)，企業(yè)代表政府”的垃圾分類回收利用模式，這種模式和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的模式非常相似。城市生活垃圾處理領(lǐng)域政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，造成了“政企不分、管干結(jié)合、重干輕管”的局面，大大降低了市場(chǎng)的參與程度，嚴(yán)重影響了廣州城市生活垃圾處理效率。

三、PPP模式應(yīng)用于廣州城市生活垃圾處理的必要性與可行性

（一）必要性

一直以來我國(guó)的城市生活垃圾處理都被視為公共福利事業(yè)的一部分，屬性上偏向于公共物品，應(yīng)當(dāng)由政府提供。然而經(jīng)濟(jì)學(xué)家Christine Kessides經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，城市生活垃圾的運(yùn)輸、回收和利用方面都存在很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，這與純公共物品的屬性不符。城市生活垃圾處理服務(wù)具有的這種私人物品屬性說明在這一領(lǐng)域引入一定程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是更有效率的處理方式。而PPP模式能夠兼具公共部門和私人部門兩者的優(yōu)勢(shì)，既發(fā)揮出私人部門的效率，又能通過政府管制能夠解決部分市場(chǎng)失靈問題。

同時(shí)，為解決日益加重的環(huán)境污染和市民對(duì)生活質(zhì)量日益提高的要求間的矛盾，運(yùn)用有效的市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾處理的“減量化、資源化與無害化”已迫在眉睫。在社會(huì)發(fā)展過程中，政府側(cè)重于社會(huì)和環(huán)境效益，但鑒于技術(shù)、管理和激勵(lì)機(jī)制在一定程度的限制和僵化，有時(shí)并不能很好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益；相反，私營(yíng)企業(yè)非常重視利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)收益，卻常忽視公眾利益和環(huán)保責(zé)任，PPP模式能將二者的優(yōu)點(diǎn)相結(jié)合共同發(fā)揮作用，將能很好地提升城市生活垃圾處理質(zhì)量。

（二）可行性

私人企業(yè)方面，廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，有雄厚的社會(huì)資本積累，私人企業(yè)數(shù)量眾多且發(fā)展勢(shì)頭良好，從中很容易擇優(yōu)選出適合同政府合作共同處理城市生活垃圾的企業(yè)。并且，廣州市擁有先進(jìn)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)和高新人才資本，對(duì)于在城市生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式能夠提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支持。政府方面，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)政策來看，廣州市政府是支持公私合作模式的，并且也在一些領(lǐng)域開始逐漸向市場(chǎng)化過渡。城市生活垃圾處理領(lǐng)域是我國(guó)較早允許和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的領(lǐng)域之一。廣州市政府通過政策、法規(guī)等手段可促進(jìn)城市生活垃圾的“三化”和分類回收，并監(jiān)督私營(yíng)企業(yè)在垃圾處理過程中活動(dòng)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，從而保障公眾的權(quán)益。

四、廣州城市生活垃圾處理的PPP模式選擇原則

（一）考慮廣州市實(shí)際情況

PPP模式的選擇必須首先考慮廣州市的基本情況，要基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、當(dāng)?shù)氐姆伞⒄吆统鞘猩罾幚矸?wù)的特性等實(shí)際情況來選擇不同的公私合作模式。而無論選擇何種方式，其目標(biāo)都應(yīng)是提高公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的效率、改善環(huán)境質(zhì)量，使市民獲得更優(yōu)質(zhì)并廉價(jià)的社會(huì)服務(wù)。

（二）妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

不同的PPP模式代表著私人投資在城市生活垃圾處理中不同的參與程度和方式。在不斷推進(jìn)廣州城市生活垃圾處理領(lǐng)域市場(chǎng)化的過程中，首先要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。如在垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府需要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度、加強(qiáng)政策支持，同時(shí)加以市場(chǎng)方式為輔助手段。城市生活垃圾的收集、運(yùn)輸以及設(shè)施運(yùn)營(yíng)等方面可以嘗試全面實(shí)行市場(chǎng)化，以期在遠(yuǎn)期市場(chǎng)化方式能夠發(fā)揮最大作用，實(shí)現(xiàn)政府市場(chǎng)的平衡互補(bǔ)。

（三）維持企業(yè)、政府和公眾利益的平衡

城市生活垃圾處理市場(chǎng)化改革的總目標(biāo)是追求公共服務(wù)領(lǐng)域公平和效率的雙贏，這既要考慮政府的財(cái)政預(yù)算、政策活動(dòng)，也要考慮相關(guān)私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)回報(bào)，又要考慮公眾的接納程度和承受能力，同時(shí)還要保證城市生活垃圾治理的質(zhì)量。所有這些都要求政府在設(shè)計(jì)具體的PPP合作協(xié)議時(shí)，要制定科學(xué)的城市生活垃圾處理服務(wù)價(jià)格，同時(shí)在綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上建立合理的補(bǔ)貼機(jī)制，并且做好服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督工作，與私營(yíng)企業(yè)完成相關(guān)配合合作。

五、在廣州城市生活垃圾處理領(lǐng)域推廣PPP模式的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)制度

雖然廣州市目前有關(guān)垃圾處理的法規(guī)有《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》等法規(guī)，但尚未建立完善有效的城市生活垃圾處理法規(guī)體系，PPP模式在廣州城市生活垃圾處理領(lǐng)域的推行需要相關(guān)的制度保障和支持，包括環(huán)衛(wèi)管理體制、政策、法規(guī)等。為在廣州市推行PPP模式，需進(jìn)行相關(guān)立法程序，明確規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予程序、監(jiān)督部門、消費(fèi)者參與方式、特許經(jīng)營(yíng)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)爭(zhēng)議的解決方式等問題。

（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)

廣州市政府需要設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。PPP管理機(jī)構(gòu)代表市政府作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一授權(quán)單位，簡(jiǎn)化環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)的審批程序的同時(shí)，協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程。

（三）加強(qiáng)政府管制

就目前來看，政府治理仍是我國(guó)垃圾治理的主要模式，PPP模式只是作為一種重要的補(bǔ)充模式共同解決城市生活垃圾處理問題。PPP模式的應(yīng)用將引入一些私營(yíng)部門，為防止私營(yíng)部門為了自身利益而損害公眾利益，政府應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行管制，并作為優(yōu)化生活垃圾處理模式的重要保障發(fā)揮管理作用。

（四）建立合理的補(bǔ)貼機(jī)制

政府補(bǔ)貼是吸引民間資本、外資參與城市垃圾處理的重要舉措。垃圾處理行業(yè)屬于低回報(bào)行業(yè)，在缺乏有效補(bǔ)貼的情況下，很難吸引企業(yè)與政府共同解決垃圾處理問題，為保障垃圾處理項(xiàng)目的順利開展，市政府應(yīng)向生活垃圾處理企業(yè)提供補(bǔ)貼?？紤]到現(xiàn)行垃圾收費(fèi)政策尚沒有完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，為了有效保障低收入群體的生活水平，廣州市政府要考慮采取適當(dāng)?shù)睦M(fèi)減免措施，來保障市民基本生活水平和維持社會(huì)穩(wěn)定。

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[4]Christine Kessides. Institutional operations for the provision of infrastructure[C].Washington， D.C.：World Bank，1993.

（作者單位：中央民族大學(xué)）