我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化模式研究

景楊洋　支寧

作者簡(jiǎn)介：景楊洋（1991-），山西晉城人，女，漢，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)保障制度。

支寧（1991-），山西運(yùn)城人，女，漢，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)保障制度。

摘 要：自古以來(lái)，生老病死就是人類社會(huì)的永恒規(guī)律，每個(gè)人都希望在年老之時(shí)得到家庭和社會(huì)的關(guān)愛(ài)，使自己的老年生活有所保障。為了保障每個(gè)勞動(dòng)者年老之后的基本生活水平，改善其生活環(huán)境，使其能夠同其他社會(huì)群體一樣享受到改革發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果，那么建立并完善我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化模式是當(dāng)前養(yǎng)老保障制度的重點(diǎn)所在，也是保障農(nóng)村弱勢(shì)群體基本生活狀況的迫切需要。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的概念

養(yǎng)老保險(xiǎn)是構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)制度不可缺少的一個(gè)要素，是指國(guó)家為了保障勞動(dòng)者晚年基本生活需要，而依據(jù)勞動(dòng)力資源基本情況和勞動(dòng)者個(gè)人體質(zhì)狀況，規(guī)定法定的年齡、工齡及繳費(fèi)年限，當(dāng)勞動(dòng)者達(dá)到此條件，退休離開(kāi)工作崗位時(shí)，可以從國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累中得到一定水平的物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)的一種社會(huì)保險(xiǎn)形式。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題及比較

（一）城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，自1999年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，老年人口每年的增長(zhǎng)幅度顯著增大，超過(guò)了其他年齡段人群的比重。2013年末，60歲以上的老年人在我國(guó)已高達(dá)2億，平均老齡化率高達(dá)14.8%，同期北京地區(qū)的老齡化率已超過(guò)20%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、勞動(dòng)力大量涌入城鎮(zhèn)以及老齡化社會(huì)的快速發(fā)展加劇了當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制的負(fù)擔(dān)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也相應(yīng)的進(jìn)行了一些改革并取得了一定進(jìn)展。

2.城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題。第一，統(tǒng)籌層次較低。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)大多數(shù)地區(qū)實(shí)行市、縣級(jí)統(tǒng)籌，僅有極少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在著明顯的地區(qū)差異；第二，基金來(lái)源不足。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)由政府、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)占社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總額比重很少。政府的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支膨脹；第三，待遇層次單一。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度影響，當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的發(fā)放無(wú)論企業(yè)的業(yè)績(jī)?nèi)绾?，均按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。這種發(fā)放方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相違背，公平性得不到保證，員工的積極性很難調(diào)動(dòng)起來(lái)。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀。隨著我國(guó)步入老齡化社會(huì)，廣大農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老面臨著巨大的壓力，家庭養(yǎng)老難釋重負(fù)。2009年，我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。自實(shí)行該制度以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)每年參保人數(shù)增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面有所擴(kuò)大，一定程度上對(duì)保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益，實(shí)現(xiàn)群體公平、百姓安逸有很大幫助。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題。第一，覆蓋面較窄，參保率較低。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行農(nóng)民自愿參保，由于農(nóng)村相關(guān)配套設(shè)施不齊全，農(nóng)民參保意識(shí)淡薄，因此，年老后本應(yīng)享受國(guó)家?guī)椭玫金B(yǎng)老保障的困難群體反而被制度拋棄；第二，體制尚未理順，基金管理不力。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理體制十分混亂，各部門之間尚缺乏明確的分工，沒(méi)有統(tǒng)一安排，部門冗雜，職責(zé)不清，缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)民參保的熱情造成不利影響。在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的管理上，我國(guó)還缺少專業(yè)人才和嚴(yán)格有效的規(guī)章制度，監(jiān)管部門監(jiān)管不善，致使基金管理還存在一些漏洞；第三，投資組合欠缺，保值增值困難。我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要投資于國(guó)債和銀行存款，近年來(lái)，國(guó)有銀行存款利率下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益差，基金保值增值不穩(wěn)定。在制度改進(jìn)過(guò)程中，我們應(yīng)積極拓寬養(yǎng)老金的投資渠道，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，參與市場(chǎng)化管理，提高養(yǎng)老金的收益率。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)比分析

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響社會(huì)保障制度的是建立和運(yùn)行。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和工業(yè)化的迅速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年選擇到城鎮(zhèn)打工，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村剩余的年老勞動(dòng)者主要從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的一些生產(chǎn)，使得農(nóng)村更加難以脫貧。此外，國(guó)家對(duì)工農(nóng)業(yè)發(fā)展頒布了不同的政策，對(duì)發(fā)展工業(yè)給予政策優(yōu)惠和稅收減免，而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持力度相對(duì)較小，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)引起城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

2.戶籍制度的限制。建國(guó)以來(lái)，針對(duì)戶籍問(wèn)題，我國(guó)頒布了一些條例，對(duì)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的不同身份進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)別，在將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為兩種不同的戶籍制度的同時(shí)，還對(duì)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利、義務(wù)、身份、地位和待遇作了嚴(yán)格的限定。城鄉(xiāng)有別的戶籍制度對(duì)不同地區(qū)人口的流動(dòng)造成了負(fù)面影響，也導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的差別，使農(nóng)村居民的老年保障受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化模式路徑的設(shè)想

（一）打破戶籍限制，實(shí)現(xiàn)制度對(duì)接

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)有別的戶籍制度在一定程度上阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的步伐，不利于勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)有別的戶籍制度使農(nóng)村居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，養(yǎng)老權(quán)益難以保障。為了縮小城鄉(xiāng)差距，使更多的居民受益，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快戶籍制度改革，讓農(nóng)村居民不被身份所限制，以更好地幫助農(nóng)民工、私營(yíng)企業(yè)員工、自謀職業(yè)者惠及社保制度內(nèi)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（二）拓寬籌資渠道，引入市場(chǎng)機(jī)制

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要投資于銀行存款、購(gòu)買國(guó)債，基金的保值增值難度大，收益率較低。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)應(yīng)該放松投資管制，拓寬投資渠道，在當(dāng)前條件下，適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)金融資產(chǎn)的投資比例，注重不同投資方式的優(yōu)化配置，保證基金整體安全，增強(qiáng)其流動(dòng)性，及時(shí)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理方面，我國(guó)應(yīng)參與市場(chǎng)管理，與市場(chǎng)接軌，使基金所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有不同的人所有，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資多元化，提高基金的兌現(xiàn)能力。

（三）健全法律法規(guī)，保障老年人權(quán)利

加強(qiáng)法制建設(shè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障，為了確保我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)使受保人群滿意，保證所有群體的權(quán)益，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)、政策、條例，完善基金運(yùn)營(yíng)制度，加大基金監(jiān)管力度，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)各參保主體之間的責(zé)權(quán)意識(shí)，規(guī)范基金籌集、運(yùn)營(yíng)、發(fā)放管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)政策之間的銜接，切實(shí)保障老有所依、老有所養(yǎng)，將更多的勞動(dòng)者納入養(yǎng)老保障體制之內(nèi)，真正幫助老年人安逸的度過(guò)晚年生活。

（四）提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大覆蓋范圍

當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行市、縣級(jí)統(tǒng)籌，不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)時(shí)限不能累加，這無(wú)疑使得一部分勞動(dòng)者的養(yǎng)老權(quán)益受損，一定程度上也阻礙了勞動(dòng)要素的自由流動(dòng)。現(xiàn)行條件下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)惠及對(duì)象主要為國(guó)企職工和城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員參保率極低，繳費(fèi)積累額度低，給國(guó)家的財(cái)政造成了嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)使各有關(guān)部門明確各自的責(zé)任，加強(qiáng)基金的調(diào)劑能力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，將更多地人群納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體制內(nèi)，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，為更多退休人員提供養(yǎng)老服務(wù)。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)管理力度

加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制定和運(yùn)行過(guò)程中存在著監(jiān)督管理不善、基金保值增值困難、個(gè)人賬戶缺口較大等問(wèn)題，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職責(zé)不明、管理混亂時(shí)有發(fā)生。為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)整合、明確分工、科學(xué)劃分職權(quán)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“收支兩條線”管理，使全國(guó)各個(gè)地區(qū)都要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金到位，選擇收益率高、安全性強(qiáng)的投資渠道，使養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)一管理，通過(guò)輿論監(jiān)督，提高基金安全性。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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