“限塑令”的失靈及其矯治

雷詩情 李志磊 賀夢肖

摘要：“限塑令”頒布距今已有8年，其在解決“白色污染”問題及加強環(huán)保方面取得了一定成效。但是結果并未符合預期，原因在于“限塑令”的執(zhí)行存在問題。本文通過對這些問題進行分析，提出相關針對性的建議，以進一步完善“限塑令”這一公共政策，推動節(jié)能減排和生態(tài)文明建設。

關鍵詞：限塑令；政策執(zhí)行；公共政策

一、“限塑令”出臺背景及其執(zhí)行現(xiàn)狀

1.出臺背景。為治理白色污染、倡導生態(tài)文明和推進節(jié)能減排工作、構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，2007年12月31日中華人民共和國國務院辦公廳下發(fā)了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（簡稱“限塑令”）。規(guī)定：“從2008年6月1日起在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋”。①

2.執(zhí)行現(xiàn)狀。2009年8月26日國家發(fā)改委發(fā)布權威統(tǒng)計，表明與“限塑令”實施前相比，全國超市塑料袋使用量減少了2/3，減少塑料消耗約27萬噸，加上其他商品零售場所可減少塑料消耗40萬噸至50萬噸，每年可節(jié)約石油240萬噸至300萬噸，減少二氧化碳排放量760萬噸至960萬噸。②但是，“民間限塑政策研究小組”調查發(fā)現(xiàn)，從2008年6月中到10月底，商品零售場所對“有償使用”制度的整體執(zhí)行度在下降：農貿市場不執(zhí)行的比率達到71%，比“限塑令”實施首月上升了17%；各類小商鋪不執(zhí)行的比率達到65%，比6月份上升了21%。專門商品的零售店（如服裝店、蔬果商店、復印店等）的執(zhí)行率持續(xù)走低，從一開始的3～4成下降到不足1/4。③北京地球村等多家NGO組織的聯(lián)合調查數(shù)據(jù)顯示，2600多名被調查者中的95.7%聲稱，他們經常去的農貿市場都在免費提供超薄塑料袋。在著名民間環(huán)保組織“自然之友”編寫的《中國環(huán)境發(fā)展報告（2009）》綠皮書中，對“限塑”問題下的結論是：遠未完成的任務。④

二、“限塑令”在當前執(zhí)行中所處困境

一個政策的周期包括問題認定、政策形成、政策選擇、政策實施、政策評估以及政策的變更和終結。政策自身、執(zhí)行機構、目標團體作為政策執(zhí)行要素，其中任一方出問題，都可能導致政策失靈。“限塑令”之所以沒有取得預期的效果，關鍵在于執(zhí)行中所處的困境。

1.政策宣傳不到位。政策宣傳的到位對政策的貫徹實施起著不可忽視的作用。一項政策制定后，通過新聞媒體文件或者口頭等方式宣傳，使更多的人知道并了解該政策，更有利于政策的施行。然而，現(xiàn)實中，很多人甚至沒有聽說過“限塑令”；有些即使聽說過“限塑令”，但對于“限塑令”具體內容是什么并不了解。

2.政策主客體的困境。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的直接實踐者，是影響政策執(zhí)行的最直接因素，決定決策執(zhí)行的成就。[1]在執(zhí)行公共政策時，需要具備專業(yè)環(huán)保知識和法律知識的工作人員。在“限塑令”政策中，政策客體為廣大塑料購物袋生產商、銷售商和消費者。生產商和銷售商，為了獲取較高的利潤，往往傾向于生產成本低且不符合“限塑令”標準的塑料購物袋。

3.政策執(zhí)行中各部門、各地區(qū)缺乏協(xié)調。一項政策的執(zhí)行，往往需要相關部門和相關地區(qū)的合作。而“限塑令”的六條內容都只規(guī)定了相關政府部門的單向行為責任，而沒有就政府部門與其他行為主體間的合作互動作出規(guī)范。[2]此外，我們發(fā)現(xiàn)某一地區(qū)使用的違法塑料袋大都是由其他地區(qū)生產商提供的，這就加大了本地區(qū)限塑令的施行難度。

4.“行政主導型”的管理體制。通過“限塑令”的具體內容，我們看出都是針對政府各部門的職責權限做出規(guī)定，主要采取的是行政手段。雖然也采用了經濟手段這一政策工具，但是塑料購物袋使用付費是政府對消費者的一種懲罰，將為環(huán)保買單的成本轉嫁到了消費者身上，而塑料購物袋生產廠家和銷售商都躲避了為環(huán)保買單這一項義務，從而以一種隱形的方式為生產商、商場、超市等商家?guī)砹死麧櫋?/p>

三、如何進一步推進、完善“限塑令”的執(zhí)行

作為一種治理“白色污染”的政策形式，“限塑令”的出臺契合時機、順應潮流，為了讓其發(fā)揮出實質效果，我們應該從以下幾方面完善限塑令的執(zhí)行：

第一，加強對“限塑令”的宣傳。政府有必要強化政策價值宣傳力度、廣度、深度、久度。[3]讓廣大公眾知曉“限塑令”這一政策，同時宣傳塑料購物袋對環(huán)境的危害，鼓勵消費者減少對塑料袋的使用，提高公眾的環(huán)保意識。學校應加強對學生環(huán)保意識的培養(yǎng)和提升，在課堂上融入環(huán)保教育理念，使學生從小樹立生態(tài)環(huán)保意識。

第二，加強對政策執(zhí)行主客體的教育。針對相關部門工作人員，要對他們進行培訓，提高其政策知識和相關環(huán)保法律法規(guī)意識，提高他們解決塑料購物袋使用中出現(xiàn)問題的能力。針對廣大塑料購物袋生產商和銷售商，地方政府應明確規(guī)定其按照政策法規(guī)標準來生產，杜絕地下生產、政策尋租等違規(guī)行為。

第三，加強各部門、各地區(qū)之間的合作。發(fā)改委、商務、質監(jiān)、工商等部門要各司其職、各負其責，通力協(xié)作、密切配合，確保各項限產限售限用措施落實到位。要加強行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查，切實落實執(zhí)法責任追究制度，強化地方各級人民政府和國務院有關部門的責任。此外，各個地區(qū)也應加強合作，在應對違法塑料購物袋涌入問題上通力合作，加大對其懲治力度，避免違規(guī)塑料購物袋的流通。

第四，變“政府強制管理”為“多方治理”。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。[4]“限塑令”的執(zhí)行，不僅需要政府的監(jiān)督監(jiān)管，還需要與社會環(huán)保組織、NGO、NPO等民間團體的合作，而這些組織往往具備較高的宣傳能力。通過民間環(huán)保組織進一步宣傳環(huán)保意識，來調動社會各階層人員參與到白色污染的治理中，將“限塑令”政策落實到位。

此外，制定與“限塑令”相關的補充性政策法規(guī)，加大科技投入，積極研發(fā)出塑料購物袋的替代品，設立環(huán)?；鸬却胧┮矊⒂欣凇跋匏芰睢闭叩膶嵤?。（作者單位：1，3.云南民族大學；2.上海對外經貿大學）

注解：

①《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。

②經濟日報（2009-8-27）http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20090826 297992.htm（發(fā)改委網站）

③凌軍輝，姚玉潔.收費版“限塑令”能否限住白色污染？[EB/OL]新華網.http：//news.xinhuanet.com/focus/

④誰為免費塑料袋的死灰復燃負責？[EB/OL]http：//env.people.com.cn/GB/106985/9403577.html.

參考文獻：

[1]張兆本.新公共政策分析[M]北京：人民出版社，2006.

[2]蔣文能.管理、治理與公眾參與——“限塑令”實施一周年案例分析[J].學術論壇，2010，（6）：78-83.

[3]姚軍.“限塑令”后的政策補丁建議[J].生產力研究，2009，（10）：86-93.

[4]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）.