倫敦市郊鐵路管理體制對(duì)河北市郊鐵路發(fā)展的啟示

付建爍

摘要：文章簡(jiǎn)要介紹市郊鐵路定義，著重分析倫敦市郊鐵路的改革之路和管理體制。倫敦市郊鐵路在體制改革、融資模式、運(yùn)營(yíng)模式、監(jiān)管模式等方面有較成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)河北省市郊鐵路的建設(shè)和發(fā)展以及市郊鐵路的管理體制都有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：倫敦 市郊鐵路 管理體制 河北 啟示

2014年3月，習(xí)總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報(bào)時(shí)，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想進(jìn)行了全面描述。作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行領(lǐng)域，是在“京津冀一體化”的背景下首先實(shí)現(xiàn)交通一體化。作為環(huán)渤海圈城際交通規(guī)劃網(wǎng)的一部分，京津冀市郊鐵路是其中的重要組成部分。

本文力圖從倫敦市郊鐵路體制改革、運(yùn)營(yíng)模式、監(jiān)管模式等方面來(lái)分析、探討西方發(fā)達(dá)都市圈的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為京津冀一體化下河北省市郊鐵路的發(fā)展提供參考。

1 市郊鐵路定義

鐵路的分類根據(jù)服務(wù)對(duì)象尤其是距離的不同可以分為城市軌道交通、干線鐵路和區(qū)域鐵路如下圖1所示。其中，區(qū)域鐵路主要為大都市行政區(qū)內(nèi)的中心城市與周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的距離提供運(yùn)輸服務(wù)，市郊鐵路屬于區(qū)域鐵路的范圍。市郊鐵路，也稱通勤鐵路，是將市區(qū)與郊區(qū)或中心城市與周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)連接在一起的鐵路。

根據(jù)河北省發(fā)改委消息可知，2014年，北京新機(jī)場(chǎng)將進(jìn)行開工建設(shè)，圍繞北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)河北計(jì)劃出幾個(gè)配套交通項(xiàng)目，其中包括3個(gè)新建鐵路項(xiàng)目：廊坊至新機(jī)場(chǎng)至涿州城際鐵路、京九客專京霸段、新機(jī)場(chǎng)至白溝城際鐵路。廊涿城際鐵路是規(guī)劃中將河北省境內(nèi)廊坊市和涿州市連接起來(lái)的城際鐵路，屬于京津冀交通圈的重要組成部分。規(guī)劃自京滬高鐵的廊坊站作為起點(diǎn)，經(jīng)過(guò)北京新機(jī)場(chǎng)，到達(dá)京石城際鐵路的涿州站，總長(zhǎng)約70km。廊涿城際鐵路屬于市郊鐵路的范疇。已開通的北京至燕郊鐵路也屬于市郊鐵路。

2 倫敦市郊鐵路管理體制

2.1 倫敦市郊鐵路現(xiàn)狀。倫敦是世界上市郊鐵路最發(fā)達(dá)的城市之一，其市郊鐵路具有分布均勻、線網(wǎng)密度高的特點(diǎn)，線網(wǎng)總長(zhǎng)3071公里。不同交通圈范圍內(nèi)形成的站間距和站點(diǎn)密度不相同。倫敦中心城內(nèi)市郊鐵路站點(diǎn)多、密度大，距離中心城越遠(yuǎn)的交通圈，站點(diǎn)布置越少，站間距越大。中心城高密度的站點(diǎn)布置以及外圍區(qū)低密度大站間距的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，適應(yīng)了大都市不同交通圈的不同的交通特征和出行多樣化的需求。倫敦中心城內(nèi)市郊鐵路的總長(zhǎng)是788公里，車站的數(shù)量高達(dá)321座，平均站間距為2.5km。以倫敦為中心，以50km為半徑的區(qū)域是近郊區(qū)，以100km為半徑的區(qū)域是遠(yuǎn)郊區(qū)。近郊區(qū)的市郊鐵路線路為923km，車站254座，平均站間距約為3.5km，遠(yuǎn)郊區(qū)的市郊鐵路線路高達(dá)1360km，而車站數(shù)相對(duì)較少僅有173座，平均站間距約為7.5km。

倫敦市郊鐵路即郊區(qū)鐵路，屬于英國(guó)國(guó)家鐵路（BR）。倫敦市郊鐵路通過(guò)在地鐵環(huán)線周圍布置的多個(gè)鐵路車站來(lái)實(shí)現(xiàn)倫敦市郊鐵路與市內(nèi)地鐵的換乘。

2.2 倫敦市郊鐵路改革歷程。倫敦市郊鐵路即郊區(qū)鐵路，屬于英國(guó)國(guó)家鐵路（BR）。英國(guó)國(guó)家鐵路的改革之路一波三折、艱難曲折，是世界鐵路私有化改革的典型代表。它的改革經(jīng)歷了由國(guó)有化到私有化再到國(guó)有化的過(guò)程，很多公司和機(jī)構(gòu)，尤其是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多回撤銷和重組，進(jìn)而其職能也得到了更好的改善。英國(guó)鐵路的改革經(jīng)歷了三個(gè)過(guò)程，見表2。

2.3 倫敦市郊鐵路管理體制的分析

2.3.1 融資模式。倫敦市郊鐵路屬于英國(guó)國(guó)家鐵路（BR），其資金來(lái)源主要是大倫敦政府及英國(guó)政府，同時(shí)也包括其他投資者。英國(guó)政府的融資渠道主要包括倫敦金融城出資、稅收以及從機(jī)場(chǎng)等交通項(xiàng)目中獲得的收入。大倫敦政府的融資渠道主要包括房地產(chǎn)開發(fā)、借款、進(jìn)城費(fèi)、收取的交通擁堵費(fèi)、出售多余的土地以及開發(fā)商捐助等。其他資金的來(lái)源主要包括路網(wǎng)公司、機(jī)車車輛租賃公司等，路網(wǎng)公司的融資渠道主要包括政府擔(dān)保借款、線路使用費(fèi)以及政府補(bǔ)貼。

2.3.2 運(yùn)營(yíng)模式。倫敦都市圈的軌道交通主要由地鐵和市郊鐵路兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。地鐵的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)都?xì)w地方政府所有。市郊鐵路的所有權(quán)歸國(guó)家所有，客運(yùn)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)分包給多個(gè)私有企業(yè)。

倫敦市郊鐵路屬于是英國(guó)國(guó)家鐵路（BR）。目前，英國(guó)鐵路采用“網(wǎng)運(yùn)分離”的模式，即路網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)與維護(hù)由1家路網(wǎng)公司（Network Rail）統(tǒng)一負(fù)責(zé)；客貨運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)分別由25家客運(yùn)公司和2家貨運(yùn)公司負(fù)責(zé)。在“網(wǎng)運(yùn)分離”模式下英國(guó)鐵路采取的運(yùn)作模式是特許經(jīng)營(yíng)，客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后（客運(yùn)公司一般為7～10年，貨運(yùn)公司一般為30年），通過(guò)租賃路網(wǎng)公司的線路來(lái)開展運(yùn)輸服務(wù)；同樣，他們也要向機(jī)車車輛租賃公司租賃相關(guān)車輛。路網(wǎng)公司是政府控制的非盈利性企業(yè)，政府每年給予路網(wǎng)公司相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼以保證路網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)平衡。英國(guó)鐵路經(jīng)國(guó)有化改造到私有化改革再到國(guó)有化的過(guò)程后形成了現(xiàn)在的管理組織體系。

2.3.3 監(jiān)管模式。倫敦市郊鐵路的安全監(jiān)管主要由鐵路監(jiān)管辦公室（Office of Rail Regulation，ORR）負(fù)責(zé)。鐵路監(jiān)管辦公室于2004年7月5日成立，成立之初的主要職責(zé)是監(jiān)管鐵路經(jīng)濟(jì)，它由健康與安全執(zhí)行委員會(huì)（HSE）負(fù)責(zé)。2006年4月，健康與安全執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)的鐵路監(jiān)察（HMRI）被撤銷后，在其原有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上鐵路監(jiān)管辦公室擴(kuò)大了安全監(jiān)管職責(zé)的范圍，具體如下：

①鐵路監(jiān)管辦公室集商務(wù)監(jiān)管和安全監(jiān)管于一身。2005年初，健康與安全執(zhí)行委員會(huì)中的鐵路安全監(jiān)管職責(zé)被政府分離出來(lái)，交由鐵路監(jiān)管辦公室。②鐵路監(jiān)管辦公室既監(jiān)管鐵路運(yùn)輸企業(yè)，也監(jiān)管政府部門，主要是針對(duì)政府各部門是否對(duì)鐵路正確履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管，比如政府財(cái)政資金的落實(shí)、國(guó)家對(duì)鐵路政策的執(zhí)行情況等。③加強(qiáng)鐵路監(jiān)管辦公室的行政審批權(quán)力。鐵路監(jiān)管辦公室由原來(lái)只負(fù)責(zé)審核路網(wǎng)公司和列車運(yùn)營(yíng)公司簽署的協(xié)議變?yōu)橹回?fù)責(zé)行政審批。對(duì)于路網(wǎng)公司和列車運(yùn)營(yíng)公司所簽署的協(xié)議必須由鐵路監(jiān)管辦公室進(jìn)行審批，并出示正式通知書后，協(xié)議方能生效。

目前，鐵路監(jiān)管辦公室的組織結(jié)構(gòu)如圖3所示。其中鐵路安全部由主任領(lǐng)導(dǎo)，主任辦公室下設(shè)路網(wǎng)監(jiān)管室和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管室，依據(jù)地理區(qū)域的不同路網(wǎng)監(jiān)管室可劃分成7個(gè)小組，分別對(duì)不同地區(qū)的線路進(jìn)行管理，另設(shè)一個(gè)獨(dú)立的小組對(duì)整個(gè)國(guó)家路網(wǎng)進(jìn)行負(fù)責(zé)。運(yùn)營(yíng)監(jiān)管室下設(shè)6個(gè)小組分別管理客運(yùn)公司、貨運(yùn)公司和輕軌等。

3 倫敦市郊鐵路管理體制對(duì)河北市郊鐵路改革的啟示

3.1 應(yīng)加大政府對(duì)鐵路建設(shè)的資金投入。依據(jù)倫敦市郊鐵路改革的成功經(jīng)驗(yàn)和新線建設(shè)的融資模式，對(duì)河北省來(lái)講，在市郊鐵路建設(shè)中應(yīng)加大政府財(cái)政性投資的比例，同時(shí)也要通過(guò)采取其他渠道來(lái)更多地籌措資本性資金，并盡可能減少銀行的貸款，從而在未來(lái)降低運(yùn)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。其他的融資模式可以采取受益公司參股、受益公司無(wú)償投入等形式，同時(shí)要盡量降低債務(wù)性資金在鐵路建設(shè)投資中的比例，以確保未來(lái)鐵路建成后能夠健康地運(yùn)營(yíng)。

3.2 應(yīng)統(tǒng)籌考慮各種交通方式的有機(jī)銜接。英國(guó)倫敦市郊鐵路系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，市內(nèi)交通與市郊鐵路的換乘相當(dāng)便利。英國(guó)實(shí)行了“一體化出行計(jì)劃”，該項(xiàng)目將鐵路、公路、城市軌道交通以及城市公交等交通方式完全融合在一起，真正實(shí)現(xiàn)了各種交通運(yùn)輸方式的有效銜接。

京津冀城市圈以及與河北銜接的市郊鐵路，在建設(shè)初期就應(yīng)統(tǒng)籌考慮各種交通運(yùn)輸方式的有效銜接，從規(guī)劃頂層進(jìn)行綜合性交通規(guī)劃的編制工作，將擬建和后期規(guī)劃要建的市郊鐵路與城市軌道交通、公共交通、航空等交通運(yùn)輸方式有效的銜接起來(lái)，從而真正實(shí)現(xiàn)京津冀交通的一體化。

3.3 建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)立法建設(shè)。英國(guó)鐵路全面實(shí)行私有化后，政府設(shè)立特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于京津冀以及河北省市郊鐵路的建設(shè)，鐵道總公司應(yīng)該以出資人的資格參與其經(jīng)營(yíng)管理，并以出資份額為限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另外，國(guó)家鐵路局作為全國(guó)鐵路的行業(yè)主管部門，應(yīng)該對(duì)市郊鐵路進(jìn)行行業(yè)管理，制定統(tǒng)一的市郊鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)法規(guī)，以便對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效的安全與質(zhì)量監(jiān)管。

4 結(jié)論

倫敦市郊鐵路在體制改革、融資模式、運(yùn)營(yíng)模式、監(jiān)管模式等方面有很成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)京津冀城市圈以及與河北銜接的市郊鐵路具有很好的借鑒價(jià)值。借鑒英國(guó)市郊鐵路管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，探討適合河北省市郊鐵路的管理模式，對(duì)加快京津冀交通一體化的建設(shè)進(jìn)程具有重要的意義。

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