檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟探析

張寧紅 喬舸平

內(nèi)容摘要：公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的活動。公益訴訟在我國目前還未正式納入立法程序，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面作了一些有益的嘗試，取得了明顯的效果。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是我國建立公益訴訟制度，維護(hù)國家利益和社會公共利益，實(shí)現(xiàn)國家法治的客觀需要。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 提起 公益訴訟

自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和公共利益代表的面目出現(xiàn)。在大陸法系國家，檢察官有時作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益，參與行政訴訟活動。如德國的公益代表人制度，即由檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人，來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)、公共利益的保護(hù)。英美法系國家強(qiáng)調(diào)對私人權(quán)利的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)較少介入司法審查活動，只有在案件涉及公共利益時，法律才授權(quán)檢察官以原告身份提起司法審查。如英美的私人檢察總長制度即為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家或公共利益而參與行政訴訟的一項(xiàng)重要制度。

我國建國初期曾經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)代表國家公益參與民事、行政訴訟的職權(quán)，新中國成立初期的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（1951年）和人民檢察院組織法（1954年）等法律，均確立了檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起民事訴訟的制度。檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國家和社會公共利益方面，發(fā)揮了積極的作用。后來由于文化大革命，檢察工作、檢察制度都遭受嚴(yán)重破壞，1978年重建檢察機(jī)關(guān)時，由于檢察系統(tǒng)內(nèi)部意見不統(tǒng)一，出于“惟刑事論”的思想，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)人力不足，無暇顧及民事、行政監(jiān)督，致使檢察機(jī)關(guān)的這一職責(zé)未能得以繼續(xù)貫徹實(shí)施。而根據(jù)我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定，要提起訴訟必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，否則依據(jù)“不告不理”原則無法啟動審判程序。目前我國公益訴訟制度的缺失不利于加強(qiáng)對我國國有資產(chǎn)、社會公共事務(wù)的管理和監(jiān)督，公益訴訟案件侵犯的對象主要是抽象的國家和社會公共利益，這樣就常常出現(xiàn)在法律上無法找到一個適合的原告，使得國家和社會的公共利益白白地遭受損失，以至迫切要求建立公益訴訟制度的呼聲越來越高。

一、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的適格主體的法律依據(jù)

所謂主體適格，是指在具體案件的訴訟中，能夠作為當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的資格，且能獲得本案判決的訴訟法上的權(quán)利或地位。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”;《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟”。該原則的出發(fā)點(diǎn)在于，救濟(jì)是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。“直接利害關(guān)系原則”在避免公民濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源方面起到很大的作用。但隨著社會的進(jìn)步和現(xiàn)代法治的發(fā)展，嚴(yán)格的“直接利害關(guān)系原則”受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。既然公益訴訟保護(hù)的是國家利益和社會公共利益，而國家利益和社會公共利益與公民個人的利益又是唇齒相依、休戚相關(guān)的，那么檢察機(jī)關(guān)、任何組織和個人都可以依此順理成章的成為公益訴訟的適格當(dāng)事人，即具有原告資格。

對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)，我們可以從以下三個角度闡述：

一是基本法角度。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！蔽覈度嗣駲z察院組織法》第一條也作出了相同的規(guī)定?！吨腥A人民共和國檢察官法》第6條規(guī)定：“檢察官職責(zé)：依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作;代表國家進(jìn)行公訴”。不難看出，我國檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，它主要是通過監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律，保證國家法律得到正確、統(tǒng)一實(shí)施來維護(hù)國家、社會的利益。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，體現(xiàn)了憲法的人民主權(quán)和法治原則兩個基本理念。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟雖然目前存在很多理論上的缺陷，但也存在必要性與可能性。因?yàn)楦鶕?jù)我國國情，檢察機(jī)關(guān)通過提起民事公益訴訟的方式彌補(bǔ)公共利益保護(hù)方面，特別是國有資產(chǎn)保護(hù)中存在的巨大漏洞具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性，其作為傳統(tǒng)的公益代表機(jī)關(guān)提起公益訴訟無疑是最適合的，是國家干預(yù)原則的直接體現(xiàn)。

二是訴訟法角度。我國的《刑事訴訟法》第8條、《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條均以基本原則的方式分別規(guī)定人民檢察院對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。因而，檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對訴訟活動的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，監(jiān)督的內(nèi)涵是廣泛的。筆者認(rèn)為，提起公益訴訟，通過這種途徑維護(hù)國家和社會公共利益，正是監(jiān)督的內(nèi)涵所在。

三是實(shí)體法角度。檢察機(jī)關(guān)既然有權(quán)監(jiān)督社會各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民是否遵守中華人民共和國憲法和法律的規(guī)定，那么對于違反實(shí)體法者，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督并讓其受到法律的制裁。對于侵犯國家和社會公共利益者，在無適合當(dāng)事人的情況下，為維護(hù)國家和社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督者，依職權(quán)向法院提出訴訟請求符合法律的規(guī)定。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍

由于我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和資源的緊張，檢察機(jī)關(guān)不可能也沒有必要參與所有的民事案件，其參與的公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)有一個特定的范圍既只能是涉及國家、社會和公民重大利益的案件。因此，我國的民事行政公益訴訟應(yīng)貫徹公力救濟(jì)有限原則，其范圍、條件、程序都有嚴(yán)格的限制。

第一，國有資產(chǎn)流失案件。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌時期，當(dāng)事人對國有資產(chǎn)合資、聯(lián)營、產(chǎn)權(quán)交易、簽訂合同過程中，以合法的形式掩蓋非法目的，造成大額的國有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民法院提起訴訟;

第二，公害案件。公害案件也就是通常所說的直接造成不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件。近年來，環(huán)境污染事件明顯增多，然而由此引起的訴訟卻寥寥無幾。其主要原因是我國現(xiàn)行法律確立的權(quán)利主體偏離了社會現(xiàn)實(shí)需要。賦予檢察機(jī)關(guān)對這類案件的起訴權(quán)，就可以使公眾利益受到保護(hù)。

第三，其他公共利益受到損害的案件。其他公共利益受到損害的案件，也必然造成公眾的不滿，因此而引起的爭議也就客觀存在。按照現(xiàn)行法律，對于上述事件，只有極少數(shù)享有起訴權(quán)或者任何公民、法人對這種行為均無起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為代表公共利益的法律主體，向法院起訴。

第四，沒有起訴主體的民事案件。在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又須予以法律保護(hù)。例如，對于已經(jīng)破產(chǎn)的國有企業(yè)，在清算中遺漏了債權(quán)，無法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利，對此檢察機(jī)關(guān)可以作為原告起訴，代表國家向債務(wù)人主張權(quán)利。

三、檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的多種形式

（一）檢察機(jī)關(guān)督促提起公益訴訟

所謂督促起訴，就是檢察機(jī)關(guān)并不直接提起公益訴訟，而是敦促其他具有公益訴權(quán)的主體提起公益訴訟。如前所述，對于公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)保留最終的啟動權(quán)。但這并非意味著檢察機(jī)關(guān)對于任何公益訴訟均要親自以原告的身份發(fā)動訴訟;檢察機(jī)關(guān)是否以原告身份提起公益訴訟，取決于其多方面的考慮。督促起訴為檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟積累了豐富的實(shí)踐素材和經(jīng)驗(yàn)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟

在檢察機(jī)關(guān)提起的刑事訴訟中，可以就涉及公益問題提起公益訴訟;此時，公益訴訟乃是在刑事訴訟中一并獲得解決的。

（三）檢察機(jī)關(guān)支持起訴

《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。該原則的直接措辭并沒有提到“檢察機(jī)關(guān)”，但通常認(rèn)為，該條中的“機(jī)關(guān)”一詞，就包括了“檢察機(jī)關(guān)”。

（四）檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立訴訟

檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立提起公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟最為完整的一種形式。在這種形式中，檢察機(jī)關(guān)享有訴訟中原告人所能夠享有的一切權(quán)能，同時還擁有一般的訴訟原告人所不具有的特殊權(quán)能，這就是對訴訟審判過程的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)是客觀存在的，正是這種監(jiān)督權(quán)的客觀存在，構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立訴訟與其他主體提起公益訴訟之間的本質(zhì)區(qū)別。這種形式在實(shí)踐中正處在不斷推廣之中。

四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法建議

隨著一些地方檢察機(jī)關(guān)償試和探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟對于保護(hù)國家、社會公眾利益的重要性已逐漸體現(xiàn)出來。但是由于目前我國法律尚未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，這就給實(shí)際操作帶來了許多困難。如果法律不賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)的話，這些國家利益、社會公眾利益就不能很好地得到保護(hù)。因此，筆者建議在民事訴訟法中對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利作出明文規(guī)定。

第一，修改《民事訴訟法》，在總則中規(guī)定一項(xiàng)基本原則：在國家利益、社會公共利益及有關(guān)公民重要權(quán)利受到侵害而無人起訴時，人民檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提起民事訴訟，追究違法者的民事責(zé)任，以保護(hù)國家、社會和公民的合法權(quán)益。

第二，制定一個獨(dú)立的《公益訴訟法》。目前的民事訴訟法主要適用于私益訴訟，對公益訴訟只能作出一個原則性的規(guī)定。其他的法律，尤其是實(shí)體法，如民法、經(jīng)濟(jì)法等等，由于其性質(zhì)的緣故，也不可能對公益訴訟的程序事項(xiàng)作出過多的周密的規(guī)范，只能規(guī)定一些實(shí)體性的事項(xiàng)。而公益訴訟制度既涉及大量的程序問題，又涉及較多的實(shí)體問題，是實(shí)體和程序兼顧的綜合性法律制度，因而應(yīng)當(dāng)作出單獨(dú)的立法規(guī)定。單獨(dú)制定《公益訴訟法》還有一個好處，就是可以強(qiáng)化對公民、社會組織以及檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)構(gòu)等公益訴權(quán)的切實(shí)保障，從而使公益訴訟制度能夠真正發(fā)揮作用，確保國家利益和公共利益不受損害，或者在受到損害后能夠獲得有效的司法救濟(jì)。

第三，完善立法，系統(tǒng)規(guī)定檢察監(jiān)督的方式和程序。應(yīng)明確列舉人民檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公訴的案件類型。同時，立法也應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個兜底條款，對公益訴訟設(shè)定若干標(biāo)準(zhǔn)，供法院在判斷時具體加以運(yùn)用。

第四，建立“民事公訴人”制度。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，通過考核等程序，確立民事公訴人資格制度。根據(jù)該制度，凡被賦予民事公訴人資格的檢察官，在符合法定條件下，可以獨(dú)立提起公益訴訟，同時在必要時，也可以在涉及弱勢群體保護(hù)的案件中參與訴訟，支持訴訟，監(jiān)督訴訟的公正處理。

第五，充分發(fā)揮檢察建議的作用。通過公益訴訟的提起和進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)會發(fā)現(xiàn)很多涉及社會公共政策、公共管理以及公共立法等方面的問題，對于這些問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著通過一案、解決一片的原則，積極提出檢察建議，以促進(jìn)立法完善和行政管理機(jī)制的完善。

總之，通過檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的積極探索，及從我國的社會現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢來看，公益訴訟制度在我國都有其設(shè)立的必要性和緊迫性。中共中央十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，通過賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，拓寬檢察院對民事訴訟的監(jiān)督權(quán)，使檢察院有權(quán)參與、提起民事訴訟，特別是公益訴訟，以法治思維、法治方式有效的化解社會矛盾，更能體現(xiàn)社會主義的法治理念，依法治國的基本方略，對激發(fā)公民個人乃至全社會保護(hù)國家利益和社會公共利益的積極性有深遠(yuǎn)影響，對我國加快實(shí)現(xiàn)法治社會也將起到很大的促進(jìn)作用。