高校外籍教師管理制度變遷軌跡及特征研究

趙增虎　田甜

摘 要：運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論分析我國(guó)普通高校外籍教師管理制度的變革，認(rèn)為我國(guó)高校外籍教師管理制度的變革實(shí)質(zhì)上是一種制度變遷。首先，把我國(guó)高校外籍教師管理制度變遷的軌跡分為三個(gè)階段：鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至民國(guó)初年、民國(guó)初年至新中國(guó)成立前、新中國(guó)成立后至今。然后，通過(guò)分析我國(guó)普通高校外教管理制度變遷的軌跡，得出我國(guó)高校外籍教師管理制度變遷的特征：制度變遷的主體是國(guó)家，制度變遷的目標(biāo)是制度創(chuàng)新，制度變遷的模式是漸進(jìn)式、強(qiáng)制性制度變遷組合模式。

關(guān)鍵詞：普通高校；外籍教師；制度變遷；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0234-03

一、我國(guó)普通高校外教管理制度變遷的軌跡

（一）鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至民國(guó)初年

1840年，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的大炮轟開(kāi)了中國(guó)閉關(guān)鎖國(guó)多年的國(guó)門(mén)。清朝領(lǐng)導(dǎo)階層的一些開(kāi)明之士為了維護(hù)封建統(tǒng)治而倡導(dǎo)和主持了一場(chǎng)自強(qiáng)改革運(yùn)動(dòng)“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”。洋務(wù)派主張“師夷長(zhǎng)技以制夷”，即先學(xué)習(xí)外國(guó)人的技術(shù)，再利用西方的先進(jìn)技術(shù)打敗他們。19世紀(jì)中下期，洋務(wù)派創(chuàng)辦了新式學(xué)校，聘請(qǐng)洋教習(xí)，選送留學(xué)生出國(guó)深造，培養(yǎng)了一批翻譯、軍事和科技人才。

“京師同文館”是洋務(wù)派創(chuàng)辦的最具代表性的新式學(xué)堂，而聘用外籍人員來(lái)我國(guó)任教在我國(guó)官辦院校中尚屬首例。到20世紀(jì)初時(shí)，全國(guó)各省都開(kāi)始聘請(qǐng)“洋教習(xí)”，為了方便管理，清政府還頒布了在全國(guó)各省通用的聘用外國(guó)教員合同樣本。該合同包括19條教學(xué)管理?xiàng)l例以及聘期、薪資、違約、續(xù)約等條款。這份合同明確了外國(guó)教員的工作任務(wù)，嚴(yán)格了外籍教師的管理。其中一些條例及管理辦法一直延續(xù)到今日，為當(dāng)代高校所采納[1]。

（二）民國(guó)初年至新中國(guó)成立前

民國(guó)初年，大批清末出國(guó)深造的留學(xué)生紛紛回國(guó)，給中國(guó)教育注入了一股新鮮的血液，越來(lái)越多的中國(guó)人開(kāi)始主張聘請(qǐng)教員時(shí)以中國(guó)人優(yōu)先，不過(guò)分依賴外國(guó)教員，以期中國(guó)教育之獨(dú)立。

以北京大學(xué)為例，1917年蔡培出任北京大學(xué)校長(zhǎng)后，改革學(xué)科分類(lèi)和課程設(shè)置，在北京大學(xué)開(kāi)設(shè)14個(gè)系，其中包括四個(gè)外文系。在師資聘請(qǐng)方面，秉承以中國(guó)人為主，外國(guó)人為輔的理念，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名且與時(shí)俱進(jìn)的中國(guó)教師占多數(shù)，聘請(qǐng)學(xué)有所長(zhǎng)的外籍教師占少數(shù)，并聘請(qǐng)一批赴海外學(xué)習(xí)、學(xué)有所成的“海歸”人士到北京大學(xué)任教。到1949年為止，共有近百名外教在北京大學(xué)任教，其中一半以上從事外語(yǔ)語(yǔ)言教學(xué)。據(jù)資料顯示，北京大學(xué)創(chuàng)建初期，許多教材皆采用西方教科書(shū)，這使得學(xué)校十分重視外語(yǔ)教學(xué)，規(guī)定外語(yǔ)為必修課程，也掀起了學(xué)生學(xué)習(xí)外語(yǔ)的熱情。而外籍教師在語(yǔ)言上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也使得聘請(qǐng)外籍教師成為北京大學(xué)的一貫傳統(tǒng)。此外，還有許多外教在物理、生物、地質(zhì)等專(zhuān)業(yè)科系任教，推動(dòng)了北京大學(xué)教學(xué)水平、科研水平的提高，為我國(guó)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

（三）新中國(guó)成立后至今

二戰(zhàn)以后，世界格局發(fā)生劇烈變化，形成以美、蘇為代表的兩大社會(huì)陣營(yíng)。新中國(guó)成立后，只有蘇聯(lián)、蒙古、南斯拉夫、朝鮮等社會(huì)主義國(guó)家與中國(guó)建交。此后，印度、巴基斯坦、瑞典、瑞士、奧地利也陸續(xù)和中國(guó)建交，而唯美國(guó)馬首是瞻的西方國(guó)家大都不承認(rèn)中華人民共和國(guó)，極力打壓、封鎖、孤立中國(guó)，妄圖將新生政權(quán)扼殺在搖籃里。面對(duì)當(dāng)時(shí)的國(guó)際形勢(shì)，為了更好地開(kāi)展對(duì)外關(guān)系，中國(guó)高校開(kāi)始引進(jìn)建交國(guó)的外籍教師，來(lái)華教授語(yǔ)言以及傳授專(zhuān)業(yè)知識(shí)及技能。考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)主義“老大哥”蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、軍事、科技實(shí)力最強(qiáng)，中國(guó)從蘇聯(lián)引進(jìn)了一大批優(yōu)秀的文史、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、數(shù)理化專(zhuān)家，為新中國(guó)成立初期的迅速發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。這一時(shí)期，我國(guó)不僅聘請(qǐng)大量蘇聯(lián)專(zhuān)家到華任教，還學(xué)習(xí)蘇聯(lián)先進(jìn)的科研成果、模仿蘇聯(lián)高等教育體制，全面學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”。但是蘇聯(lián)專(zhuān)家的聘期大多數(shù)是1至3年不等的短期聘期，雖然蘇聯(lián)專(zhuān)家在培養(yǎng)青年教師和學(xué)生上付出了巨大努力，做出了巨大貢獻(xiàn)，但是很難形成長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的教學(xué)規(guī)劃。

“文革”之后，百業(yè)待興。黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，鄧小平做出“教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來(lái)”的指示后，中共中央、國(guó)務(wù)院于1983年8月24日做出《關(guān)于引進(jìn)外國(guó)智力以利四化建設(shè)的決定》，把廣開(kāi)渠道、采用各種方式引進(jìn)外國(guó)智力作為加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略方針[2]。從此，引進(jìn)外國(guó)智力成為一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，聘請(qǐng)外籍專(zhuān)家和教師的人數(shù)也逐年增加，達(dá)到空前規(guī)模。可由于國(guó)家財(cái)力有限，高校只能聘請(qǐng)少量?jī)?yōu)秀的外籍專(zhuān)家和教師來(lái)華任教，學(xué)校利用這有限的資源積極培養(yǎng)了一批教學(xué)骨干，努力把外籍專(zhuān)家和教師的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)學(xué)到手，以達(dá)到資源利用的最大化。進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期，隨著我國(guó)國(guó)力的日漸增強(qiáng)，高校的教師隊(duì)伍不斷壯大，教學(xué)水平與科研能力也不斷提高。在這種時(shí)代背景下，國(guó)家適時(shí)調(diào)整了聘請(qǐng)外教的政策，放寬聘期限制，聘請(qǐng)以新興、交叉學(xué)科為主的外籍專(zhuān)家、學(xué)者，實(shí)現(xiàn)了從聘請(qǐng)普通語(yǔ)言教師到聘請(qǐng)國(guó)際知名專(zhuān)家的大跨越，翻開(kāi)了從引進(jìn)外國(guó)先進(jìn)智力到中外聯(lián)合培養(yǎng)、合作研究的新篇章。

二、我國(guó)普通高校外教管理制度變遷的特征

（一）我國(guó)普通高校外教管理制度變遷的主體是國(guó)家

政府是體制改革的主體，在整個(gè)制度變遷過(guò)程中，政府應(yīng)該是最主要的、最大的制度供給者和制度變遷路徑選擇的決策者[3]。這也就是說(shuō)政府被認(rèn)為是理智的，它可以全面考慮到本國(guó)在各方面成文以及不成文的規(guī)定，最終提供出符合本國(guó)國(guó)情的制度。在制度的變遷過(guò)程中，政府也是變遷路徑的決策者。這是因?yàn)閲?guó)家利用其壟斷地位向社會(huì)提供制度這一公共產(chǎn)品，政府可以利用國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行制度變遷并達(dá)到規(guī)模效益。從我國(guó)已走過(guò)的幾十年的改革歷程看，不論是強(qiáng)制性的制度變遷，還是誘致性制度變遷，都必須通過(guò)政府的強(qiáng)制推廣才能得以實(shí)施，這也就是說(shuō)，政府在制度變遷中具有其他任何行為主體所不具有的優(yōu)勢(shì)[4]。

我國(guó)外籍教師管理制度變遷也不例外，從20世紀(jì)初，全國(guó)各省都開(kāi)始聘請(qǐng)“洋教習(xí)”，為了方便管理，清政府還頒布了在全國(guó)各省通用的聘用外國(guó)教員合同樣本，實(shí)質(zhì)上就是“政府壟斷體制”，聘請(qǐng)經(jīng)費(fèi)也大部分來(lái)自政府，政府教育部門(mén)掌握外籍教師資源、依靠行政命令分配外籍教師資源，將“洋教習(xí)”作為“公共產(chǎn)品”提供給高校。但是隨著時(shí)間的推移，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，尤其是新中國(guó)成立后，我國(guó)急需大量外籍專(zhuān)家、教師，僅依靠政府引進(jìn)外籍教師提供給高校的這種制度逐漸滿足不了日益增加的需要，跟不上時(shí)代的發(fā)展。因此，聘請(qǐng)外教制度改為由各高校向上級(jí)主管部門(mén)申報(bào)下一學(xué)年的聘請(qǐng)外教計(jì)劃，并向上級(jí)說(shuō)明所需招聘的人數(shù)、專(zhuān)業(yè)、期限等。然后由主管部門(mén)對(duì)各高校的學(xué)年聘請(qǐng)計(jì)劃進(jìn)行審核，提出審核意見(jiàn)并上報(bào)國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局。雖然高校可以自主提出聘請(qǐng)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)和人數(shù)，但是仍需向國(guó)家外專(zhuān)局申報(bào)，國(guó)家仍然是外籍教師管理制度變遷的主體，下一步的變革仍要取決于國(guó)家的政策。

目前，以習(xí)近平總書(shū)記為首的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子展開(kāi)了大刀闊斧的改革，而“簡(jiǎn)政放權(quán)”就是政府眾多改革項(xiàng)目中的重要一項(xiàng)。我國(guó)政府雖然有意要簡(jiǎn)政放權(quán)，但大多數(shù)政策還是更傾向于經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)務(wù)院近兩年砍掉408項(xiàng)行政審批事項(xiàng)三成事關(guān)經(jīng)濟(jì)[6]，而文化教育方面的改革只占總體的百分之七都不到。這是因?yàn)椋谀壳敖?jīng)濟(jì)形勢(shì)壓力很大的背景下，簡(jiǎn)政放權(quán)是為了通過(guò)改革來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以前期放權(quán)領(lǐng)域也都集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相信未來(lái)我國(guó)政府在教育領(lǐng)域，尤其是高等教育方面會(huì)對(duì)外籍教師的管理政策上有所放松，如下放“聘請(qǐng)外國(guó)文教專(zhuān)家單位資格”認(rèn)可制度，降低引入門(mén)檻、縮減審批周期，以便更好地發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引更多的優(yōu)秀外籍人才為我國(guó)所用，讓更多教育機(jī)構(gòu)的師資需求得到滿足[5]。

（二）我國(guó)外籍教師管理制度變遷的目標(biāo)是制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是我國(guó)外籍教師管理制度變遷的目標(biāo)。制度創(chuàng)新是指社會(huì)規(guī)范體系的選擇、創(chuàng)造、新建和優(yōu)化的統(tǒng)稱(chēng)，包括制度的調(diào)整、完善、改革和更替等[7]144。制度創(chuàng)新的原動(dòng)力在于：作為國(guó)家和社會(huì)主體的個(gè)人、社團(tuán)和政府都企圖在這一過(guò)程中減少實(shí)施成本和摩擦成本，從宏觀上謀取經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的最大收益，從微觀上對(duì)不同主體的行動(dòng)空間及其權(quán)利、義務(wù)和具體責(zé)任進(jìn)行界定，有效約束主體行為，緩解社會(huì)利益沖突[7]145。我國(guó)外籍教師管理制度變遷的軌跡正體現(xiàn)了制度的創(chuàng)新。從最初的“京師同文館”聘請(qǐng)洋教習(xí)，我國(guó)政府制定聘請(qǐng)合同，規(guī)定教學(xué)管理?xiàng)l例以及聘期、薪資、違約、續(xù)約等條款，不僅明確了外國(guó)教員的工作任務(wù)，也規(guī)定了外籍教員的權(quán)利和義務(wù)。再到民國(guó)初期聘請(qǐng)外籍教師，我國(guó)政府不僅在原有的聘請(qǐng)、管理制度上繼續(xù)聘請(qǐng)外籍教師講授語(yǔ)言，而且也適當(dāng)?shù)仄刚?qǐng)一些外籍教師教授自然科學(xué)，從原來(lái)的單純依靠外籍教師教授外語(yǔ)，發(fā)展到以本國(guó)教師為主，外籍教師為輔的新局面，努力培養(yǎng)高校自己的教學(xué)骨干把外籍教師好的教學(xué)方法和語(yǔ)言特長(zhǎng)學(xué)為己用。再看新中國(guó)成立后我國(guó)的引智工程，我國(guó)經(jīng)歷了從人才到體制都引進(jìn)蘇聯(lián)的全面模仿和學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”的階段，但是實(shí)踐向我們證明了盲目學(xué)習(xí)、照搬照抄的引用別人的模式不一定就是最適合自己的，所以我國(guó)又走向了面向世界全面引進(jìn)各國(guó)專(zhuān)家名師的新階段，更是把單純地引進(jìn)外籍教師發(fā)展到中外聯(lián)合培養(yǎng)、合作研究的新高度。我國(guó)外籍教師的管理制度一直在不斷地隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展，制度創(chuàng)新就是要不斷改革效率不高的、不能滿足社會(huì)需要的、不利于高校外籍教師發(fā)展的舊制度，創(chuàng)造出一個(gè)更高效、更優(yōu)化、更能吸引好的社會(huì)資源，促進(jìn)高校引智工作良性協(xié)調(diào)發(fā)展的新制度，減少外籍教師管理制度的實(shí)施成本和摩擦成本，節(jié)約制度成本，謀取政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的最大化。

（三）我國(guó)外籍教師管理制度變遷的模式是漸進(jìn)式強(qiáng)制性制度變遷組合模式

所謂漸進(jìn)式、強(qiáng)制性制度變遷組合模式，就是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新方式加上漸進(jìn)方式的組合模式。這種組合模式的制度變遷是指在一段較長(zhǎng)的時(shí)間里占主導(dǎo)地位變遷方式是以政府占主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，但是還存在一些漸進(jìn)因素：一是制度變遷軌跡是在單一制度上的漸進(jìn)優(yōu)化?？v觀我國(guó)高校外籍教師管理的發(fā)展歷程，我國(guó)的外籍教師管理制度一直是在沿用清政府的聘用外國(guó)教員合同，并在此基礎(chǔ)上，不斷與時(shí)俱進(jìn)地修改、優(yōu)化、創(chuàng)新這項(xiàng)制度，呈現(xiàn)出在單一制度上的漸進(jìn)優(yōu)化。二是高校在國(guó)家核心制度下可以針對(duì)高校具體情況安排配套制度。隨著我國(guó)的改革開(kāi)放，國(guó)家做出《關(guān)于引進(jìn)外國(guó)智力以利四化建設(shè)的決定》，制定了一套引進(jìn)外國(guó)智力的核心制度，所有高校引進(jìn)外籍專(zhuān)家、學(xué)者都必須遵循我國(guó)國(guó)家教育委員會(huì)、國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局關(guān)于印發(fā)《高等學(xué)校聘請(qǐng)外國(guó)文教專(zhuān)家和外籍教師的規(guī)定》[8]，但是高校在遵循國(guó)家政策規(guī)定下，可以根據(jù)自己高校的實(shí)際情況，制定符合本校實(shí)際情況的配套制度，以便管理。三是不斷以創(chuàng)新方式提供強(qiáng)制性制度供給以滿足制度累增的需要。國(guó)家總能根據(jù)時(shí)代的需要適時(shí)調(diào)整聘請(qǐng)外教的政策，例如放寬聘期限制、聘請(qǐng)跨學(xué)科的外籍專(zhuān)家、學(xué)者，從單純地引進(jìn)外國(guó)先進(jìn)智力到中外聯(lián)合培養(yǎng)、合作研究的新篇章。國(guó)家提供的強(qiáng)制性制度供給也是為了滿足日新月異的制度累增的需要。這種制度變遷模式的優(yōu)點(diǎn)是相對(duì)比較溫和，給制度需求主體內(nèi)生需求一定的時(shí)間和空間，也給制度安排一定的調(diào)整余地，避免激進(jìn)式制度變遷帶來(lái)的制度震蕩和破壞，制度作用對(duì)象高校和外籍教師也有一定的時(shí)間來(lái)適應(yīng)，同時(shí)還能減少制度作用對(duì)象對(duì)新制度的抵制，以及較低的制度安排摩擦成本。

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