地方金融監(jiān)管問題研究

劉菲

摘 要： 隨著地方金融的迅猛發(fā)展，加強(qiáng)地方金融監(jiān)管勢在必行。但目前我國的地方金融監(jiān)管體制仍處于探索階段，存在中央和地方監(jiān)管目標(biāo)不一致、地方管理職責(zé)定位不清晰、監(jiān)管能力不足等問題。為此，建議積極推動國家層面的立法，實(shí)現(xiàn)“規(guī)制統(tǒng)一”、理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，完善中央和地方的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提高地方監(jiān)管能力，有效防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞： 地方金融；監(jiān)管；問題

近年來，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展；融資性擔(dān)保、股權(quán)投資基金、民間資本管理、融資租賃、典當(dāng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融遍地開 花；民間借貸、合會和地下錢莊等民間融資也一度出現(xiàn)繁榮態(tài)勢。地方金融的蓬勃發(fā)展，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了有力支持，推動了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是由于缺乏明晰的金融監(jiān)管體制，地方金融發(fā)展參差不齊，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。對此，十八屆三中全會指出：“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。然而目前并沒有建立具體的地方金融監(jiān)管框架體系。因此，完善地方金融管理體制的迫切性日益突出，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、目前地方金融監(jiān)管存在的問題

（一）地方與中央監(jiān)管目標(biāo)不一致

當(dāng)前地方政府金融監(jiān)管過程中政府與市場邊界不清，監(jiān)管目標(biāo)中夾帶了地方融資訴求。金融管理主要包括金融發(fā)展和防范金融風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)主要方面。然而從實(shí)際情況來看，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為地方政府的組成部門，其發(fā)揮協(xié)調(diào)和服務(wù)職能主要服從于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以爭取金融資源、推動地方金融擴(kuò)張、強(qiáng)化部門職能為首要目標(biāo)，對中央政策往往“選擇性”執(zhí)行，側(cè)重金融發(fā)展而忽視金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）各地金融監(jiān)管規(guī)制不統(tǒng)一

地方政府應(yīng)該承擔(dān)一定的金融監(jiān)管職責(zé)目前已成為共識，全國大部分省區(qū)市均設(shè)立了地方金融辦，但各省職能定位差異較大，在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理權(quán)限、是否有執(zhí)法權(quán)等方面并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。北京金融工作局不僅負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和小額貸款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而且接受發(fā)改委授權(quán)，負(fù)責(zé)VC和PE的備案管理。上海和四川，將國資委對國有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力授權(quán)于地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，山東則要求縣級以上人民政府成立地方金融監(jiān)督管理局。而大多數(shù)的地方金融辦負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)等交易所的組建和管理，個(gè)別金融辦還承擔(dān)了本應(yīng)由銀監(jiān)局承擔(dān)的打擊非法集資的職責(zé)。各地金融管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理力度不一致，加大了建立信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制的難度。

（三）監(jiān)管職能分散，政出多門

目前，地方金融監(jiān)管存在監(jiān)管主體繁多、監(jiān)管邊界不清等弊端，管理職能散落于各個(gè)部門。比如，小額貸款公司的監(jiān)管政策由人民銀行、銀監(jiān)會制定，具體監(jiān)管則由地方政府金融辦負(fù)責(zé)；融資性擔(dān)保公司由地方經(jīng)信委或中小企業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管；私募股權(quán)基金由證監(jiān)會監(jiān)管；典當(dāng)行由經(jīng)貿(mào)委或者商務(wù)部門負(fù)責(zé)；而互聯(lián)網(wǎng)金融，如網(wǎng)絡(luò)貸款等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體。監(jiān)管職能分散，職責(zé)交叉，不利于統(tǒng)籌地方金融資源，造成監(jiān)管效率低下。

（四）監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等

在金融不斷創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，金融業(yè)務(wù)綜合化、大眾化、社會化趨勢越來越明顯、地方金融和民間金融迅猛發(fā)展的背景之下，我國現(xiàn)行的“一行三會”垂直監(jiān)管體系難以解決監(jiān)督鏈條過長及信息不對稱等問題，已越來越不能適應(yīng)實(shí)際發(fā)展的需要。地方政府承擔(dān)著維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，協(xié)助一行三會防范和應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，對地方金融的風(fēng)險(xiǎn)處置以及金融機(jī)構(gòu)的市場退出負(fù)有全部責(zé)任。特別是在垂直監(jiān)管力量相對薄弱的基層，金融辦等市、縣級政府部門發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但長期以來，金融監(jiān)管的事權(quán)在中央，地方政府在金融監(jiān)管上的“話語權(quán)”很少，對地方金融的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)監(jiān)管方面的監(jiān)管權(quán)力有限且缺乏法治基礎(chǔ)，監(jiān)管權(quán)限偏小而風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任偏重。

2011年溫州市爆發(fā)民間金融風(fēng)波，由于地方政府在金融監(jiān)管上缺少“話語權(quán)”，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)“看得見，管不著；管得著，看不見”，嚴(yán)重影響了救助效果，金融機(jī)構(gòu)垂直管理與地方政府救助之間存在的矛盾、權(quán)責(zé)不對等問題更加凸顯。

（五）監(jiān)管能力不足，手段單一

在國家著力解決“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難的背景下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等大量小微金融機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)、迅速成長。截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，貸款余額9420億元，2014年新增人民幣貸款1228億元。截至2012年底，全國融資性擔(dān)保行業(yè)共有法人機(jī)構(gòu)8590家，在保余額21704億元。互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，也需要與之相適應(yīng)的監(jiān)管能力。

然而，地方政府金融管理部門及隊(duì)伍建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段，人員配置中管理人員較少，多數(shù)工作人員缺乏專業(yè)知識儲備和經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管力量薄弱。對小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)基本上只做準(zhǔn)入監(jiān)管和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，持續(xù)管理理念缺失；對民間借貸、非法集資及地方金融突出問題被動應(yīng)對多、主動防控少，還未建立相應(yīng)的地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制和處置方案，對相關(guān)金融違法違規(guī)行為難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。

二、完善地方金融監(jiān)管的對策與建議

（一）厘清中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)受眾和影響面劃分中央與地方金融的監(jiān)管邊界：對于涉及面廣、事關(guān)公眾利益、可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融活動，由中央進(jìn)行審慎監(jiān)管；而對于涉及客戶有限、經(jīng)營范圍有限、地方具有監(jiān)管信息優(yōu)勢的金融活動，由中央授權(quán)由地方監(jiān)管，建立中央地方金融分級監(jiān)管體系。同時(shí)，改變中央對地方金融發(fā)展“一刀切”式管理，允許地方根據(jù)自身社會經(jīng)濟(jì)狀況在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行靈活監(jiān)管，兼顧地方發(fā)展的特殊性，滿足地方發(fā)展的合理需求，釋放地方金融創(chuàng)新活力。

（二）啟動地方金融監(jiān)管立法工作

地方金融監(jiān)管的法律框架主要包括兩個(gè)方面：第一，通過立法明確規(guī)定地方政府金融監(jiān)管的范圍，職責(zé)和方式。通過法律正式授權(quán)省級政府金融辦承擔(dān)區(qū)域性地方小微金融監(jiān)管職能，同時(shí)明確其法律地位、管理對象、職責(zé)范圍。整合各個(gè)政府職能部門的金融管理職責(zé)，明確由金融辦對地方金融實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)，著力解決多頭監(jiān)管的問題，理順地方金融組織的監(jiān)管體制。以立法的方式，進(jìn)一步明確中央和地方兩級監(jiān)管的權(quán)限范圍，形成權(quán)責(zé)明確、協(xié)同配合的金融監(jiān)管體系，充分發(fā)揮中央和地方兩級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性。

第二，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理方面的立法。建議由中央出臺《地方金融監(jiān)管指導(dǎo)意見》和《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，將各類金融機(jī)構(gòu)管理法規(guī)從部門規(guī)章、區(qū)域管理辦法上升至全國人大、國務(wù)院制定的法律法規(guī)，并授權(quán)相關(guān)部門出臺管理細(xì)則，提升管理效力和可操作性。

（三）完善中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

建立中央與地方政府之間的金融監(jiān)管業(yè)務(wù)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的日常協(xié)作機(jī)制，明確各方責(zé)任義務(wù)，強(qiáng)化制度約束；建立地方與中央金融監(jiān)管部門之間有效的信息收集、交換與共享機(jī)制，并明確界定共享信息的性質(zhì)、內(nèi)容、方式及保障；建立中央派駐地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)動監(jiān)管、聯(lián)合檢查機(jī)制，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之間的關(guān)系為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，地方金融監(jiān)管部門向中央報(bào)備監(jiān)管規(guī)則制定、重大事項(xiàng)決定，中央合理引導(dǎo)地方政府金融管理行為，提高地方政府的金融管理專業(yè)化、市場化水平，但不應(yīng)干預(yù)地方的具體協(xié)調(diào)事宜。

（四）加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)

一是監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。一方面，通過“引進(jìn)來”的方式，招聘擁有金融、財(cái)務(wù)、法律等理論知識的專業(yè)人才；另一方面，通過與高等院校、“一行三會”等組織機(jī)構(gòu)合作的“走出去”等方式，加強(qiáng)監(jiān)管人才的培訓(xùn)，組建具備綜合專業(yè)知識能力與從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管隊(duì)伍。二是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。加強(qiáng)地方金融監(jiān)管，并不是簡單地將中央的權(quán)力移交地方，而是要求管理方式由行政管理為主轉(zhuǎn)向以市場化為導(dǎo)向，根據(jù)各地金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況靈活監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范與金融發(fā)展并重。