農(nóng)村留守老人新型土地養(yǎng)老模式研究

孫永輝

摘 要： 我國經(jīng)濟的發(fā)展日新月異，國家財富也正在不斷地積累。隨著人們生活水平的不斷提高，規(guī)避風險的意識也隨著經(jīng)濟的快速增長而不斷提高。如何為自身的安全提供保護，如何為自己的養(yǎng)老提供更好的資源，如何為下一代減小生活壓力和負擔，這無時無刻不提到社會保障的重要性。社會保障是我們?yōu)檫@些可能存在的風險做出的有力支撐，為我們遮風避雨。那么就養(yǎng)老保障體系而言，我國城鎮(zhèn)已經(jīng)可以較為完善的處理，為居民提供較為健全的養(yǎng)老保障，養(yǎng)老保險是解決老年人養(yǎng)老問題的中流砥柱，而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險卻尚在探索之中。面臨著土地流轉(zhuǎn)的新局面，傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老方式顯然已經(jīng)不能解決現(xiàn)存在的留守老人養(yǎng)老問題。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險剛剛開始試點，2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險指導(dǎo)意見指出，要在全國10%的縣（市、區(qū)、旗）進行試點。相比城市居民社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在保障對象、保障方式、資金籌集、資金運行、統(tǒng)籌范圍等多方面都存在差距。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有利于逐步妥善解決我國三農(nóng)問題，更是有利于我國整體養(yǎng)老保障制度的健全。本文主要針對土地流轉(zhuǎn)后的留守老人設(shè)立農(nóng)村新型養(yǎng)老保障體系。養(yǎng)老保障的核心問題是資金的籌集和運行，農(nóng)村中的主要資金來源就是土地，如今土地流轉(zhuǎn)制度的實施，為農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金籌集提供了新的契機。

關(guān)鍵詞： 新型農(nóng)村養(yǎng)老模式；留守老人；土地流轉(zhuǎn)；失地農(nóng)民

（一） 研究背景及意義

1.背景

根據(jù)2010年第六次人口普查公布“大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，0-14歲人口為222459737人，占16.60%；15-59歲人口為939616410人，占70.14%；60歲及以上人口為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，0-14歲人口的比重下降6.29個百分點，15-59歲人口的比重上升3.36個百分點，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。[1]”從上可見，中國的人口老齡化問題正有著日趨嚴重的趨勢，因而解決老人的社會保障問題也更加引起各部門的重視。南京市委和南京大學共同組建的南京市輿情調(diào)查分析中心，新近對北京、上海、廣州、重慶、南京、沈陽、西安、武漢等八大城市的居民進行電話問卷調(diào)查，電話訪問了八大城市的1223戶居民家庭，約有1/3以上的家庭沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險。這與勞動和社會保障部前不久的一份統(tǒng)計資料相吻合：我國城鄉(xiāng)近3/4的勞動者沒有養(yǎng)老金，此項調(diào)查的區(qū)域總?cè)丝跒?.85億。這項調(diào)查可以真實地反映出我國社會保障體系的現(xiàn)狀，并揭示了我國社會保障機制改革的必要性和迫切性。[2]近些年來，學者們對如何構(gòu)建有中國特色的養(yǎng)老保障體系做出了許多的思考和探索。中國的社會保障制度存在著城鄉(xiāng)二元化的問題，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險相對農(nóng)村較為健全，而農(nóng)村的養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀不容樂觀，還遠不能滿足現(xiàn)實需要。農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度本身就存在缺陷，從資金的籌集，保險的對象到運作的方式，都有不足。在土地流轉(zhuǎn)制度蓬勃發(fā)展的今天，也應(yīng)該與時俱進的找尋更加高效適合的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題，可以縮小城鄉(xiāng)差距，對黨中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村也有著積極的作用，更有利于推動我國整體養(yǎng)老保障制度的完善。

2.意義

（1） 有利于建設(shè)更加合理高效的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老保險體系不足以滿足現(xiàn)實需要，原有的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)不再完全適合于每家每戶的現(xiàn)實狀況，這也就存在了老無所養(yǎng)的風險，除去土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老固有的抗風險能力不足的問題，更因土地流轉(zhuǎn)制度的實施而形成了失地農(nóng)民這一群體，他們的養(yǎng)老并不能得到更多的保障。以現(xiàn)有的方式，建立養(yǎng)老院，以及養(yǎng)老保險 無疑不是長久之計。我們需要更加合理高效的保障制度來確保留守老人老有所養(yǎng)。如若繼續(xù)以原有的養(yǎng)老方式實施，必定會加重農(nóng)民的負擔，更有大部分缺乏養(yǎng)老保險的群體存在，這會進一步加劇城鄉(xiāng)的貧富差異。

（2）有利于推動土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)?？梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。[3]土地作為農(nóng)村最為重要的資源，不僅僅是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時還有著顯著的社會保障功能，它是農(nóng)村人口收入的主要來源，承擔著提供養(yǎng)老資源的重責。隨著進入城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民數(shù)量增多，農(nóng)村的留守老人也越來越多，那么如何安置這些老人這一問題更是應(yīng)當引起我們的重視。農(nóng)田耕地因城鎮(zhèn)的發(fā)展的需要進行流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)民并不能享受城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障待遇。所以處理好土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保障之間的關(guān)系，有利于逐步妥善解決我國三農(nóng)問題，更有利于建設(shè)有中國特色的社會主義道路。

（二） 現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度下存在的問題

1.土地養(yǎng)老的不足

現(xiàn)在越來越多的農(nóng)村青壯年進入城鎮(zhèn)務(wù)工，而將土地留給在家的老人耕種，老人通過勞動依靠耕地生活和養(yǎng)老。由于子代的務(wù)工，使得老人不僅要耕種自己的田地，甚至還要耕種下一代留下來的他們所承包的土地，這無疑加重了老人的負擔。就生活上來說，老人為了生活不得不耕種土地，他們的勞動能力有限，不能和壯年相比，收入自然不高；另外多份土地的耕種也加重了老人的勞動負擔。同時，除了勞務(wù)之外，留守老人還要獨立照顧在家里的子孫。如若遇上災(zāi)年欠收，老人養(yǎng)老的經(jīng)濟明顯嚴重不足。

2.家庭養(yǎng)老的不足

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，即農(nóng)村老人因身體原因不再耕作的時候，就將自己手中的土地交由下一代來為耕作，這種通過子代對土地的耕作來為父輩提供養(yǎng)老資源的方式也同樣存在著災(zāi)年欠收的問題，同時這種方式收入來源單一，存在著收入低，勞動量大等不足，多半不足以滿足老人的養(yǎng)老需要。另外，在農(nóng)村土地承載了過多的社會保障功能，反而妨礙了土地流轉(zhuǎn)的進程。

3.政府責任的缺失

在土地流轉(zhuǎn)模式下，存在著大量的失地農(nóng)民，而面對著這個特殊的群體，他們既不能享受城鎮(zhèn)居民的社會保障，也沒有了耕種這一資金來源，他們需要更多的政府支持。然而政府卻經(jīng)常以犧牲失地農(nóng)民的利益為代價，甚至存在著可以鉆法律的空子，強制用地征地，為自己謀求經(jīng)濟利益，存在著政府制度性的尋租問題。同時，近年來 我國財政支出用于社會保障的比例雖有增加，但財政支出用于社會保障的比例較其他國家依舊偏低。

4.管理力度不夠，缺乏確實有效的監(jiān)督機制

民間資金的籌集和財政的專項撥款是養(yǎng)老保險資金的主要來源。政府部門挪用專項資金的事件也是屢禁不止，從而更易于導(dǎo)致資金的虧空。另外，養(yǎng)老保險的資金發(fā)展滯后于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致購買力的不足，難以支持失地老人的養(yǎng)老資源。

5.養(yǎng)老保障水平較低，社會保障機制尚未完善

對于調(diào)查范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的問卷調(diào)查及訪問發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村失地農(nóng)民受教育的水平比較有限，多數(shù)不足初中文化水平，對于參保的意識也不強，甚至有部分農(nóng)民更是不愿意參加保險。形成這種情況的原因一方面是農(nóng)民過于重視眼前的利得，認為土地流轉(zhuǎn)的資金一次性握在手中更為安心，可以更加及時有效的應(yīng)付不時之需；另一方面就是現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障水平太低，政策缺乏吸引力從而導(dǎo)致農(nóng)民放棄參加養(yǎng)老保險。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如若政府依舊不提出更加有優(yōu)惠性的增值機制，那么在現(xiàn)如今的通貨膨脹率下，也就意味著購買力的持續(xù)下降。

（三）解決措施及創(chuàng)新實踐

1.措施

①針對傳統(tǒng)模式下的土地養(yǎng)老方式和家庭養(yǎng)老方式

加快土地流轉(zhuǎn)的進程，減輕老人的勞作壓力，但同時不能將流轉(zhuǎn)所得一次性的交付老人手中，畢竟農(nóng)村的留守老人受教育水平有限，并且沒有積極參加養(yǎng)老保險的愿望。根據(jù)所做的調(diào)查問卷顯示在65歲以上的老人更愿意自己掌握資金，而不是購買養(yǎng)老保險，其中70%-75%的老人受教育水平不足初中。對于40-60歲的農(nóng)民進行的調(diào)查顯示，他們較為愿意參加養(yǎng)老保險，但是愿意的投檔水平較低，基本都選擇了能夠滿足農(nóng)村生活條件即可。根據(jù)調(diào)查顯示，失地農(nóng)民的投保影響因素主要與政府的相關(guān)政策有關(guān)，而與其收入水平無直接關(guān)系。因此，面對這樣的情況，政府應(yīng)當撥發(fā)轉(zhuǎn)款專用，用以補貼農(nóng)民養(yǎng)老保險的比例及應(yīng)急，減輕失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。同時應(yīng)當進行大力宣傳，讓失地農(nóng)民切實準確地了解養(yǎng)老保險制度，知道其中利益，以及他們所能享受的優(yōu)惠政策，調(diào)動他們的參保積極性。對于失地農(nóng)民參保難的尷尬問題，應(yīng)當開辟專門的參加養(yǎng)老保險渠道來安置這一批特殊群眾，允許一次性補繳保險費，使他們可以獲得更高的保險待遇，從而進一步減小城鄉(xiāng)差距。另一方面對于征地的資金補貼也應(yīng)與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和人民的生活指數(shù)相關(guān)，制定有浮動的補貼標準，不可一成不變。

②針對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集問題

從資金的籌集來源來看，應(yīng)當分為農(nóng)民的個人征繳，企事業(yè)單位的補助，政府的支持和補貼。首先對于農(nóng)民也應(yīng)有細分，根據(jù)現(xiàn)實情況，手中掌握土地較多的，土地流轉(zhuǎn)后自然會較為富裕，而土地較少的農(nóng)民經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟也就拮據(jù)不少。固針對不同的人群應(yīng)建立多方面多層次的養(yǎng)老保障體系。資金的來源大部分來自農(nóng)民本身，但政府應(yīng)做到有針對性的扶持特困及困難戶，另廣泛籌措企事業(yè)單位扶持資金，建立多支柱型的資金供應(yīng)關(guān)系。國家的財政補貼轉(zhuǎn)款專用，為養(yǎng)老保險做有力的后續(xù)支持。作為資金籌集中的最重要環(huán)節(jié)，也就是第一環(huán)節(jié)，農(nóng)民個人的征繳應(yīng)當以土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)來籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險資金為基礎(chǔ)，個人的額外收入和一次性補充相結(jié)合的方式更加切合與當下農(nóng)村的實際情況。

③針對政府責任缺失及管理力匱乏等問題

國家應(yīng)加快建立更加完善可行的法律法規(guī)體系，制定針對農(nóng)村失地農(nóng)民這一特殊群體的養(yǎng)老保險的相關(guān)法律法規(guī)。使得有法可依，從法律的高度來保障這一群體養(yǎng)老利益的合法性。另一方面，要加強監(jiān)督監(jiān)察力度，開設(shè)群眾上訪及舉報制度，極力避免政府官員的尋租性行為，可以使得轉(zhuǎn)款用在刀刃上，而不至于導(dǎo)致農(nóng)民利益和國家財政的雙向虧空。由多部門配合成立監(jiān)督委員會及專項工作小組，制定土地流轉(zhuǎn)下失地農(nóng)民及留守老人的養(yǎng)老保險工作的基本原則和方向目標。

④針對養(yǎng)老保障水平過低及制度不完善的問題

養(yǎng)老保險金的發(fā)放不能一成不變，而應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和群眾的實際需要制定合理適宜的動態(tài)標準。積極地隨當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際情況，切實準確的提高，構(gòu)建合理的養(yǎng)老金評定發(fā)放機制，綜合考慮通貨膨脹和經(jīng)濟發(fā)展速度等現(xiàn)實情況，堅定以保障居民生活和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則，確保失地農(nóng)民公平的享有經(jīng)濟發(fā)展利益。以更低的繳費標準享受更加優(yōu)質(zhì)可靠的養(yǎng)老利益，確保能有更多的農(nóng)民參與，進一步擴大保障范疇。

2.實踐

針對安徽省宣城市水陽鎮(zhèn)的調(diào)查總結(jié)

對不同的收入人群，進行針對性安排。土地已被征用的，達到養(yǎng)老保險發(fā)放標準的農(nóng)戶每月可享受由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成的養(yǎng)老保障金，合計約為800元每人每月。資金來源為政府，個人，和集體共同籌集組成。

從以上這個調(diào)查實例可以看出由多支柱供應(yīng)支持的養(yǎng)老保障體系可以更加穩(wěn)固更加切合實際的滿足失地農(nóng)民的需要，也更容易形成穩(wěn)定的資金的運作關(guān)系。以土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)來籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險資金為基礎(chǔ)可以有效的減輕政府的財政負擔，也可以給農(nóng)戶提供高效適宜的養(yǎng)老資源保證。

（四）總結(jié)

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的生活水平都得到了改善，隨著人們生活水平的不斷提高，規(guī)避風險的意識也不斷增強。養(yǎng)老保險作為社會保障中舉足輕重的一環(huán)，更是得到了更多人的重視。本文通過對當下農(nóng)村養(yǎng)老模式的探究，及其現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障仍然存在著諸多不足，以對周邊地區(qū)進行的調(diào)查及走訪，提出了建議。本文經(jīng)過研究，得到以下幾個主要結(jié)論：

1.通過對農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的歷程及現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)存在政府責任的缺失，管理力度不夠，缺乏確實有效的監(jiān)督機制，養(yǎng)老保障水平較低，社會保障機制尚未完善等問題。

2.通過實地訪問發(fā)現(xiàn)“個人征繳，企事業(yè)單位的補助，政府的支持和補貼”的資金籌集方式，以土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)來籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險資金為基礎(chǔ)，個人的額外收入和一次性補充相結(jié)合的方式建立多支柱型的資金供應(yīng)關(guān)系。

3.根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果統(tǒng)計了各年齡段對于養(yǎng)老保險參保的意愿，和影響參保的主要原因。

（五）研究的不足

本文主要以土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村養(yǎng)老模式為中心，然而土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)用覆蓋面并沒有完全，同時土地流轉(zhuǎn)制度本身存在的缺陷也并沒有具體分析。畢竟土地流轉(zhuǎn)本身的收益并不穩(wěn)定，也要根據(jù)居民的需要，因此建立的養(yǎng)老關(guān)系也存在局限性，對于土地流轉(zhuǎn)與新型養(yǎng)老模式的關(guān)系也只停留在理論階段，并沒有實踐的理論可行性，尚存在不足。 （作者單位：安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院）

基金項目： 2014年國家大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，項目編號：201410378151，指導(dǎo)老師：儲德銀。

參考文獻：

[1] 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）

[2] 公眾最關(guān)注就業(yè)和社會保障（相關(guān)背景）《市場報》，（2004年07月16日第四版）

[3] 土地流轉(zhuǎn)的概念及意義（百度百科）

[4] 《農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集與管理的經(jīng)驗和探索》董慧麗

[5] 《關(guān)于我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險文獻綜述》宋娟

[6] 《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展研究——基于新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的差異性分析》黃闖