貴陽城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)問題研究

汪卉　陳俊杰　劉娟

摘 要：隨著近年來速度加快的社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國已進(jìn)入了危機(jī)多發(fā)期。各類城市公共危機(jī)層出不窮，這些公共危機(jī)不僅威脅著人們的生命和財產(chǎn)安全，而且也影響著整個社會的和諧穩(wěn)定，更有甚者可能導(dǎo)致政治形勢不穩(wěn)定的毀滅性后果。從容地應(yīng)對各類危機(jī)，最大程度地削減危機(jī)帶來的負(fù)面可能，可以說是政府義不容辭的責(zé)任和必須具備的執(zhí)政能力之一。是以，怎樣有效的增強(qiáng)城市危機(jī)管理的能力，已經(jīng)是政府高度關(guān)心的重大課題。本文擬通過淺談貴陽市公共危機(jī)預(yù)警制建設(shè)情況，旨在為創(chuàng)建和完善我國城市公共危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制一點(diǎn)提供實(shí)踐和理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市；公共危機(jī)；預(yù)警機(jī)制；貴州

一、貴陽市的總體發(fā)展?fàn)顩r

貴陽市是我國西南大省貴州的省會中心城市，是整個貴州省的經(jīng)濟(jì)、政治、文教、交通、旅游服務(wù)中心，是中國西南地區(qū)重要的中心城市之一，亦是西南地區(qū)連通珠三角和長三角的主要交通樞紐和物流集散地。貴陽市以其豐富的植被被稱作“中國森林之城”，并且號稱中國的避暑之都。貴陽市現(xiàn)轄觀山湖區(qū)、云巖區(qū)、南明區(qū)等6區(qū)3縣1市和貴陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、金陽、貴安這三個高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。貴陽市有8034平方公里的總土地面積，其中2403平方公里屬于市區(qū)面積。通過第六次人口普查獲得的數(shù)字，貴陽市的常住人口有432萬，其中城鎮(zhèn)人口就占了68.29%，就人口規(guī)模而言，貴陽稱得上西南地區(qū)貨真價實(shí)的大城市。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貴陽市擬在未來五年內(nèi)爭取打造出幾大名片：努力躋身全國生態(tài)文明城市之列、成為又一個國家創(chuàng)新型城市、致力于成為西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)重要基地之一、建設(shè)成為區(qū)域性的商貿(mào)物流會展中心、打造成內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和成為全國旅游休閑的度假勝地。

在逐漸向現(xiàn)代化發(fā)展的過程當(dāng)中，貴陽一樣面臨著國內(nèi)其他中心城市現(xiàn)代化進(jìn)程中遇見過的問題，如城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與快速增長的人口之間的沖突；伴隨現(xiàn)代科技進(jìn)步而出現(xiàn)的如生物病毒、有害化學(xué)污染物質(zhì)、網(wǎng)絡(luò)病毒等所帶來的社會公共安全問題；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速擴(kuò)張所造成的生態(tài)環(huán)境破壞與保護(hù)困難；由社會轉(zhuǎn)型必然帶來的階層分化而形成的社會多元利益訴求主體之間矛盾加深甚至激化導(dǎo)致的群眾沖突事件等等。種種不良社會現(xiàn)象和沖突的增多，越來越多的呈現(xiàn)出群發(fā)性和連帶性的特質(zhì)、遭到擴(kuò)張的傳播客體范圍和消極影響，正極其深入地動搖著城市社會穩(wěn)定的基石。故而，創(chuàng)新和增強(qiáng)社會管理體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，減低城市發(fā)展中公共危機(jī)事件的發(fā)生率，已成為優(yōu)化貴陽市應(yīng)急管理戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。

二、貴陽市城市公共危機(jī)特征

貴陽當(dāng)前正處于深化改革開放、加快經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型速度和建設(shè)全國區(qū)域性中心城市的關(guān)鍵時期，正是在這個重要的時期，貴陽社會交織存在著各種各樣傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的城市安全問題、各式各樣自然的和社會的風(fēng)險隱患，這些問題和風(fēng)險隱患往往通過突發(fā)事件爆發(fā)出來，讓人應(yīng)接不暇，所以貴陽的城市公共安全應(yīng)急能力正面臨著前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。貴陽市的公共危機(jī)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。貴陽的自然環(huán)境和地形地貌的繁雜，各類氣象和地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，常見的有旱災(zāi)、水患、凝凍、山體滑坡、泥石流等。據(jù)統(tǒng)計貴州歷史上的災(zāi)荒多是旱災(zāi)引起的。貴陽屬于典型的亞熱帶濕潤溫和型氣候，年均總降水量為1129.5毫米，年均雷電日為49.1天，故貴陽的水災(zāi)主要是由暴雨造成，常常表現(xiàn)為城市內(nèi)澇、山洪暴發(fā)、河水猛漲、低洼地積水成澇等。1995年6月24日，貴陽凱洋磷礦發(fā)生大的山體滑坡和泥石流災(zāi)害，造成直接經(jīng)濟(jì)損失205000000元。凝凍又叫做凍雨，是貴州冬季最主要?dú)庀鬄?zāi)害之一，是海拔較高的山區(qū)比較常見的一種氣象災(zāi)害。

事故災(zāi)難難以禁止。貴陽是西南地區(qū)重要的道路交通樞紐之一，流動人口、車輛數(shù)量多，加之市區(qū)道路狹窄擁擠，所以交通事故時常發(fā)生。同時，轄區(qū)內(nèi)煤礦瓦斯爆炸和透水致人死亡的事故時有發(fā)生。除此之外，貴陽安全生產(chǎn)和意識薄弱，形勢依然嚴(yán)峻，火災(zāi)、危險化學(xué)品泄漏、施工安全、重大污染等因素更是誘因。如同其他中心城市，監(jiān)管危險放射性化學(xué)品的工作還不到位，嚴(yán)重的環(huán)境污染問題和森林火災(zāi)隱患加大。

公共衛(wèi)生事件數(shù)量上升。貴陽轄區(qū)內(nèi)流動人口數(shù)量多，因此，各樣傳染性疾病的傳播與流行幾率比較高，常見的有傳染病、霍亂、肝炎、菌痢、傷寒、麻疹、食物中毒導(dǎo)致的突發(fā)事件。最近幾年，一些不明原因的群體性發(fā)生疾病和新發(fā)傳染病概率增加。此外，貴州省地方病、病面廣，從類型上看，碘缺乏病和地方性氟中毒比較嚴(yán)重。

社會安全事件時有發(fā)生。貴陽和所有省會城市一樣，具有較高的城市人口密度和復(fù)雜的人口構(gòu)成，生活習(xí)慣不同、宗教信仰摩擦等因素經(jīng)常會成為點(diǎn)燃群眾暴力沖突的導(dǎo)火索。貴陽市的普通犯罪案件和刑事案件均呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，另外重大暴力和刑事犯罪案件偶有發(fā)生，要做好預(yù)防威脅社會穩(wěn)定事故的任務(wù)仍比較困難。高速的社會轉(zhuǎn)型打破了社會利益原有的分配格局，新的利益主體同原有的利益主體之間摩擦出錯綜復(fù)雜的矛盾火花。再有，退伍老兵福利待遇、棚戶區(qū)改造、土地征收拆遷補(bǔ)償、企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、政府安置房等許多以群眾上訪為代表的群體性事件的誘因很難在短時間內(nèi)完全消除。此外，金融市場和房地產(chǎn)市場的風(fēng)險、信息安全與高科技犯罪的頻發(fā)，也讓人不可忽視。

三、貴陽城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀

組織體制方面，貴陽市于2005年6月成立了由市長牽頭的突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會，到2014年6月，又成立了貴陽市公共安全管理委員會，委員會下面分設(shè)市委政法委辦公室和市政府應(yīng)急辦公室，由市委和市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任主任，分別負(fù)責(zé)社會安全事件和其他各類突發(fā)事件的處置工作，構(gòu)建起具有貴陽特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)共同參加的大應(yīng)急管理模式。貴陽市公共安全管理委員會制定了《貴陽市公共安全管理責(zé)任制》，文件明確了市各級公共管理部門的責(zé)任，并決定將應(yīng)急工作作為市里各級政府部門年度考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，從組織層面為應(yīng)對突發(fā)情況，維護(hù)貴陽社會穩(wěn)定提供堅強(qiáng)后盾。

機(jī)制運(yùn)行方面，貴陽市應(yīng)急委制訂頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)突發(fā)事件信息報送和應(yīng)急值守工作的通知》，文件將突發(fā)事件劃分成16個種類并4個等級，分別標(biāo)明了事件信息的上報和下達(dá)程序秩序以及時限要求，為的是保證突發(fā)事件的相關(guān)信息能在事件發(fā)生之后第一時間上報，為上級能夠快速作出處置應(yīng)對贏得更多的時間。應(yīng)急人員管理方面，訂立了《貴陽市應(yīng)急救援隊伍建設(shè)實(shí)施方案》，共有由市公安消防支隊、貴陽市有關(guān)政府單位和社會人士共同組成的市級綜合應(yīng)急救援隊伍、11個縣級應(yīng)急救援隊和20支專業(yè)人士救援隊，明確了他們的救援責(zé)任，另還有關(guān)于專家顧問團(tuán)隊和市民志愿者隊伍的規(guī)定，做到了規(guī)范管理應(yīng)急救援人員，有利于在救援過程中做到井然有序、各司其責(zé)。

應(yīng)急預(yù)案的編制方面。貴陽市應(yīng)急委制訂出臺《貴陽市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》及實(shí)施細(xì)則，并制訂出詳細(xì)的各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建出以市總體應(yīng)急預(yù)案為核心，專項(xiàng)、部門和區(qū)（市、縣）為基礎(chǔ)的配套應(yīng)急預(yù)案體系。截止到2015年4月，貴陽市共制定頒布了5662件各類應(yīng)急預(yù)案，其中包括13個總體性的應(yīng)急預(yù)案，專項(xiàng)性應(yīng)急預(yù)案2688個，1005個相關(guān)各部門應(yīng)急預(yù)案，1813個有關(guān)大型演習(xí)活動的應(yīng)急預(yù)案，另外還有143個其他方面的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案的編制大體上做到了覆蓋到各類突發(fā)事件。同時，貴陽還是繼廣州之后全國第二個出臺有關(guān)突發(fā)事件預(yù)警法規(guī)的城市，即頒布了《突發(fā)事件危險源和危險區(qū)域管理暫行規(guī)定》，規(guī)定決定將在重點(diǎn)領(lǐng)域建立預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，明確危險區(qū)域、著重排查事故危險源、探明風(fēng)險隱患，力求做到盡早發(fā)現(xiàn)、盡早報告和盡早處理，將可能造成消極影響的各類災(zāi)害和事故隱患消滅在搖籃之中。

采用信息手段進(jìn)行應(yīng)急管理的科普宣教。近年來，貴陽市依靠信息技術(shù)，創(chuàng)建了貴陽獨(dú)有的“一網(wǎng)一臺一系統(tǒng)”應(yīng)急管理信息宣傳模式?！耙痪W(wǎng)”指的是在2009年開通的“貴陽市應(yīng)急管理網(wǎng)”，這個網(wǎng)站的主要用途是幫助群眾了解政府的日常應(yīng)急管理工作、幫助群眾及時了解突發(fā)事件進(jìn)展情況以及向群眾科普防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)專業(yè)知識。“一臺”指的是“10639119應(yīng)急通信調(diào)度指揮短信平臺”，這個短信平臺是由貴陽市應(yīng)急主管部門自主研發(fā)創(chuàng)建的全國首家應(yīng)急管理內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)，利用這個平臺不僅政府可以第一時間向全市手機(jī)用戶群發(fā)信息，使得公眾知曉事件發(fā)生的真實(shí)情況、應(yīng)對處置措施及進(jìn)展?fàn)顩r，有利于避免公眾的恐慌和騷動，而且民眾也可以免費(fèi)向平臺舉報突發(fā)事件、咨詢查詢應(yīng)急政策法規(guī)及相關(guān)知識，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急信息在政府和群眾之間雙向流通的良性互動?！耙幌到y(tǒng)”指的是應(yīng)急科普宣教和預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，是運(yùn)用公益性的市場化運(yùn)作模式召集了7000萬的社會資本建成的應(yīng)急宣教科普平臺。截止2015年上半年的統(tǒng)計，平臺已在貴陽市的黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、火車站、客運(yùn)站等人員密集場所安裝了總計超過2萬臺的終端設(shè)備，用多媒體滾動播放的形式宣傳應(yīng)急科學(xué)，防災(zāi)知識，特別發(fā)生了重大影響事件之后，政府也將通過這個系統(tǒng)第一時間向公眾發(fā)布信息，從而有效地維護(hù)公眾的知情權(quán)。

四、貴陽城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制研究

1、貴陽市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制存在的問題與不足

公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制有待完善。城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制應(yīng)該是一個常態(tài)化的工程體系，其運(yùn)行機(jī)理是通過動員不同的社會力量，使用有力的危機(jī)監(jiān)控系統(tǒng)嚴(yán)格辨別可能導(dǎo)致的公共危機(jī)及其根源或癥狀的各種因素，并對可能的延展趨向和危害程度進(jìn)行科學(xué)合理的分析和判斷，再通過公共危機(jī)傳達(dá)程序，準(zhǔn)確及時的發(fā)出危機(jī)警報，并在其它部門的協(xié)同下，保證公共危機(jī)預(yù)警體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然貴陽市逐步建立了較完善的應(yīng)急預(yù)案體系，但是，大多數(shù)政府官員以及黨委領(lǐng)導(dǎo)常常忽略現(xiàn)代城市本身就是風(fēng)險城市、現(xiàn)代社會本身就是風(fēng)險社會的事實(shí)，也會忽視風(fēng)險不僅僅是“一次性事件”，而是現(xiàn)代城市的正常社會發(fā)展，從而貴陽的公共危機(jī)預(yù)警并沒有被納入城市政府的日常工作中來。

預(yù)警工作重點(diǎn)存在缺位。貴陽市的危機(jī)管理部門聯(lián)動機(jī)制建立不久，仍然存在的諸多不容忽視的問題。比如市級部門和縣級（市、區(qū)）部門、預(yù)防與處理之間承接的不夠緊密，導(dǎo)致常出現(xiàn)處理不夠及時，信息、人員、物資等資源的快速集結(jié)缺少有效配合的漏洞。政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系尚需理順，部門職能需進(jìn)一步明確。危情預(yù)警管理界限還不太明確，尤其是還沒有將預(yù)警工作重點(diǎn)實(shí)實(shí)在在地放到危機(jī)的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測上來。

社會參與程度低。社會參與度不高，從開始到結(jié)束都是政府在應(yīng)對危機(jī)中唱主角，這是我國處理危機(jī)時的常態(tài)，貴陽也不例外。當(dāng)局常常對公共事業(yè)的大包大攬，使得民眾對政府過分依賴，政府與非營利組織之間缺少合理的分工，非營利組織活動空間受到太多限制，這些都會影響到政府在危機(jī)管理中的動員能力和現(xiàn)場應(yīng)對能力。

2、貴陽市城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建與完善建議

機(jī)制早前的含義是機(jī)械運(yùn)轉(zhuǎn)過程當(dāng)中各個零部件之間的相互關(guān)系、聯(lián)結(jié)關(guān)系及運(yùn)轉(zhuǎn)方式。在現(xiàn)代漢語詞典中，對機(jī)制是另一種解釋：系統(tǒng)中要素相互作用的過程和效用，亦可以理解為機(jī)構(gòu)和制度。所以，本文認(rèn)為城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制是需要由一個完善的基礎(chǔ)系統(tǒng)作為基礎(chǔ)的，這個系統(tǒng)包括組織決策機(jī)制、信息監(jiān)控機(jī)制、危機(jī)應(yīng)對機(jī)制等。

城市公共危機(jī)預(yù)警管理應(yīng)建立組織結(jié)構(gòu)，針對不同的公共危機(jī)事件，涉及的部門和可能的層次是不一樣的，它們之間會有比較復(fù)雜或特別的溝通方式，可能需要用到一些溝通技巧和一些特殊的收集信息方式等。因此，具體的組織只有在相應(yīng)的深入研究中，才能制定出合理的組織結(jié)構(gòu)和秩序。建議貴陽市在與常態(tài)化的預(yù)警機(jī)制相關(guān)的傳統(tǒng)政府部門加設(shè)幾個獨(dú)立的職能部門，例如城市應(yīng)急管理信息部和公關(guān)部、專家顧問團(tuán)以及城市公共危機(jī)管理監(jiān)督委員會等。同時，對于其它的部門都應(yīng)該增加其公共危機(jī)預(yù)警職能，需由專門的人員來擔(dān)當(dāng)采集與匯總危機(jī)管理全過程的信息、決策的制定與實(shí)施以和反饋監(jiān)控等，形成一個包括政府職能機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的城市公共危機(jī)預(yù)警運(yùn)行操控系統(tǒng)。

信息是決策的關(guān)鍵，是公共危機(jī)發(fā)展過程中最重要的資源，不僅有著數(shù)量多、種類多的特點(diǎn)，而且還會隨著時間推移發(fā)生變化。因此，為了保證城市公共危機(jī)預(yù)警信息在協(xié)同過程中能夠發(fā)揮更好的作用，必須注意以下幾個方面：必須采集和監(jiān)測準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠的且可以反映公共危機(jī)本質(zhì)的信息，不能被有的信息表面所疑惑；必須做到搜集的所有公共危機(jī)信息能夠反映某一社會現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的全貌，應(yīng)注意信息搜集的完整性、連續(xù)性和系統(tǒng)性；城市公共危機(jī)預(yù)警需要建立多元化的信息搜集渠道，積極拓展其它可靠的信息收集方式。

城市公共危機(jī)預(yù)警應(yīng)急控制包括城市公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的制定和應(yīng)急演習(xí)機(jī)制，一個完整的城市公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)應(yīng)包括應(yīng)急指揮系統(tǒng)、災(zāi)害信息系統(tǒng)、救災(zāi)系統(tǒng)、應(yīng)急醫(yī)療系統(tǒng)、應(yīng)急避難系統(tǒng)、交通管理系統(tǒng)六部分，并受到責(zé)任機(jī)制的保障。貴陽市在危機(jī)應(yīng)急控制機(jī)制的構(gòu)建方面取得了一定的成果，不僅制定了比較完善的各類災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案并且使災(zāi)難的演習(xí)活動也成為了常態(tài)化。但是離真正意義上完備的應(yīng)急預(yù)案體系還有很遠(yuǎn)的距離，加之社會是在不斷地發(fā)展變化的，越來越多的危機(jī)種類可能出現(xiàn)，所以貴陽市的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演習(xí)機(jī)制應(yīng)該與時俱進(jìn)的得到優(yōu)化。

五、總結(jié)

建立科學(xué)有效的中心城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，正確把握危機(jī)發(fā)生的先兆，爭取將危機(jī)消除在萌芽狀態(tài)，盡可能多地降低公共危機(jī)帶來的負(fù)面影響，對保證城市社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展更有利。貴陽市的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)雖然取得了一定的成果，但依然存在許多問題，是以構(gòu)建較為完備的貴陽市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)）

注：貴州財經(jīng)大學(xué)2014年度在校學(xué)生科研資助項(xiàng)目

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