涉罪未成年人管護教育制度立法完善

作者簡介：洪文杏，南京市棲霞區(qū)人民檢察院干警。

摘要：近年來，各地檢察機關(guān)在未檢工作中積極探索建立涉罪未成年人管護教育制度，管護教育基地為涉罪未成年人提供保證、吃住、并進行監(jiān)管，對于保障涉罪未成年人的合法權(quán)益起到積極作用，但在實踐中由于涉罪未成年人管護教育基地法律地位不明確，造成這一未成年人司法保護制度的規(guī)范化程度不夠。

關(guān)鍵詞：未成年人；管護教育制度

目前管護教育基地一般在企業(yè)、學(xué)校、救助站、敬老院等場所舉辦，這些場所的性質(zhì)不同，其主要工作內(nèi)容各不相同。在開展管護工作的時候，由于其法律地位不明確，帶來管護教育基地與被管護的涉罪未成年人的法律關(guān)系不明確，他們之間的權(quán)利義務(wù)也不明確，存在著潛在的法律風險。

一是管護教育基地并非司法機關(guān)，沒有強制性權(quán)力。例如設(shè)在某企業(yè)的管護教育基地，并非專門羈押人犯的看守所，無權(quán)限制人身自由。在管護基地的涉罪未成年人，其適用的強制措施是取保候?qū)彛诜缮喜⒉煌耆拗破淙松碜杂?。如涉罪未成年人想離開管護基地自由行動，但并不離開所居住的市、縣，管護基地可否限制其人身自由？如強制限制其人身自由，則有違法嫌疑。

二是管護教育基地與管護對象是何種法律關(guān)系不明確。例如涉罪未成年人在某企業(yè)接受管護教育，他與該企業(yè)并不存在勞動合同關(guān)系，管護教育對象在管護教育基地發(fā)生人身傷害或財產(chǎn)損失等意外風險，其權(quán)利如何保障則缺乏法律依據(jù)。再如，設(shè)在學(xué)校的管護教育基地，雖然有進行矯治和教育的便利，但是管護對象并非該校正式學(xué)生，因此也不受《義務(wù)教育法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》關(guān)于“對未成年人嚴重不良行為的矯治”的調(diào)整。

三是管護措施的法律屬性不明確。目前，管護教育并非一種獨立的強制措施，僅僅作為取保候?qū)彽呐涮状胧５珜嶋H上，管護教育基地擔負著涉罪未成年人取保候?qū)徠陂g的監(jiān)督、管理、幫教職責，不能僅理解為保障訴訟順利進行的取保候?qū)徟涮状胧€有包含有類似工讀學(xué)校、救助站等機構(gòu)的功能，可謂司法保護為主，兼有學(xué)校保護、社會保護功能。這種管護教育措施既與刑事訴訟緊密聯(lián)系又有自己的獨立性，因此有必要在立法上專門作出規(guī)定。

管護教育制度的立法完善，其前提是對于管護教育基地的性質(zhì)、定位作出較為準確的界定。涉罪未成年人管護教育制度是一項未成年人司法保護制度。從各地實踐做法來看，其一般適用的情形是：外地戶籍未成年人在本地涉嫌犯罪被抓捕后，在犯罪嫌疑人可能被判處三年以下有期徒刑，無逮捕必要，但無法提供保證金或者保證人保證，符合一定條件并自愿申請進入管護教育基地。從這項制度創(chuàng)新的起源來看，起初是為了解決外來未成年犯罪嫌疑人如何慎用逮捕措施，減少羈押的問題。司法實踐中，許多犯罪情節(jié)輕微原本不需要逮捕的外來未成年人，僅僅因為不具備像本地未成年人那樣的取保候?qū)彈l件，如包括有固定住所、工作單位、合適保證人、繳納保證金能力等，難以為其辦理取保候?qū)?，只能被逮捕后關(guān)在看守所候?qū)彙６逗罅b押的現(xiàn)實情況，又導(dǎo)致一些本可以宣告緩刑的未成年被告人也通常被法院判處實刑。

基于這種司法現(xiàn)實需要產(chǎn)生了管護教育制度，因此也有觀點認為管護教育制度本質(zhì)上是取保候?qū)?，但同時也有別于公眾廣為認知的取保候?qū)?，它是一種“有條件”的取保候?qū)彙Ｖ饕憩F(xiàn)在：一般的取保候?qū)?，是在犯罪嫌疑人提供保證人或者保證金后將其釋放，要求其必須遵守相關(guān)規(guī)定；而管護教育并不是將犯罪嫌疑人釋放，而是其進駐管護教育基地接受管理監(jiān)督幫教，故取保候?qū)徟c管護教育在自由程度方面是不同的。我們認為這種觀點值得商榷。如果把管護教育制度等同于特殊的取保候?qū)?，作為一種適用于未成年犯罪嫌疑人、被告人的強制措施，則其立法完善將訴諸于刑事訴訟立法。這無論從理論上還是實踐上都是行不通的，其法理基礎(chǔ)也是欠缺的。從主體上看，管護教育機構(gòu)不可能取代公安機關(guān)作為取保候?qū)張?zhí)行機關(guān)。從人身自由限制程度看，管護教育對人身自由限制程度大致介于取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住之間。有的經(jīng)允許，可以出教育基地，在所在市、縣活動，且入駐教育基地以本人自愿或法定代理人同意為原則。這些都難以與取保候?qū)彵旧硗耆韧?/p>

我們認為，應(yīng)當通過立法對涉罪未成年人管護教育基地的法律地位作出規(guī)定。管護教育基地應(yīng)定位于未成年人保護組織，具有獨立的法地位。相關(guān)立法內(nèi)容主要有以下幾個方面：

1、性質(zhì)。涉罪未成年人管護教育制度是一種未成年人司法保護制度。對于被立案追訴的涉罪未成年人，基于一定的條件，對其施行管護教育。

2、管護教育基地的司法保護職責。這主要體現(xiàn)在保障涉罪未成年人在刑事訴訟中的權(quán)利。主要有：提供保證人并履行保證人責任義務(wù)，即監(jiān)督被保證人遵守取保候?qū)彽囊?guī)定，發(fā)現(xiàn)被保證人可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生違反取保候?qū)徱?guī)定的行為的，應(yīng)當及時向執(zhí)行機關(guān)報告；作為未成年人保護組織，派代表在訊問和審判的時候到場；對于處于附條件不起訴考驗期的涉罪未成年人，管護教育基地協(xié)助檢察機關(guān)做好監(jiān)督考察工作。

3、管護教育基地的社會保護職責。源于減少羈押并保障訴訟順利進行的管護教育制度，除了司法保護職責外，逐步延伸到教育矯治、救助幫扶等社會保護職責方面。以南京市棲霞區(qū)檢察院為例，該院與南京市流浪未成年人救助保護中心合作，在救助保護中心設(shè)立了管護教育基地，依托救助保護機構(gòu)的現(xiàn)有職能優(yōu)勢為管護對象提供文化和法制教育、心理輔導(dǎo)、行為矯治、技能培訓(xùn)等救助保護服務(wù)，協(xié)助司法部門依法為其提供法律援助或司法救助。這種模式具有較高的實踐價值，既能滿足司法保護的需要，又與救助機構(gòu)的社會保護職責結(jié)合緊密。在立法上要明確可以在未成年人救助保護機構(gòu)設(shè)置管護教育基地，同時承擔相關(guān)的管護教育職責?！皟蓧K牌子，一套人馬”，發(fā)揮綜合優(yōu)勢。

4、管護教育的條件、運行機制等。如管護教育與刑事訴訟相銜接方面，管護教育本身作為獨立的未成年人司法保護制度，要與刑事訴訟銜接好。實踐中公檢法三部門對涉罪未成年人進入管護教育基地的案件采取快辦快結(jié)的措施，偵查機關(guān)在涉罪外來人員入駐管護教育基地后7天內(nèi)移送審查起訴，檢察機關(guān)在受案后7天內(nèi)審查終結(jié)，法院在受案后14天內(nèi)作出判決，整個訴訟周期不超過45天。其他如監(jiān)督保證、風險評估、教育矯治、技能培訓(xùn)、評定意見、回訪考察等各個方面，也都需要明確規(guī)范。

5、管護教育的組織領(lǐng)導(dǎo)和責任體系方面。應(yīng)明確政府民政、教育部門的相關(guān)責任和司法機關(guān)的相關(guān)責任；明確相關(guān)政策，如推進政府出資購買服務(wù)，吸引專業(yè)組織進入管護教育領(lǐng)域；明確管護基地優(yōu)先獲得政府扶持、資金補貼，接受社會捐助等。

總之，涉罪未成年人管護制度是未成年人司法保護的一項重要制度，從誕生以來對降低涉罪未成年人審前羈押率，緩解看守所壓力、避免“染缸效應(yīng)”起到了積極作用，對于幫助未成年人改正錯誤，重新回歸社會也具有積極作用。目前，這一制度走到了應(yīng)當在立法上給予定位的路口，在立法形式上，可以在實踐經(jīng)驗積累較為成熟的地方，通過地方立法的形式制定地方法規(guī)，在此基礎(chǔ)上不斷深化完善直至體現(xiàn)在法律文本中。（作者單位：江蘇省南京市棲霞區(qū)人民檢察院）