農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度研究

作者簡(jiǎn)介：翟龍?jiān)矗?990-），男，河南商丘人，河南師范大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法。

摘要：目前，我國(guó)有關(guān)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題的詳細(xì)法律法規(guī)尚未制定。根據(jù)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的歷史變遷，結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，分析當(dāng)前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。針對(duì)公共利益的界定、土地征收補(bǔ)償不足以保障失地農(nóng)民生活、征地過程中農(nóng)民權(quán)利嚴(yán)重受損等社會(huì)問題，研究如何創(chuàng)新和完善現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償機(jī)制以及農(nóng)民在征地過程中的權(quán)益，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地征收；法律；補(bǔ)償；改革創(chuàng)新

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的歷史變遷

在我國(guó)，土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民一定補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)钠鸩诫A段，新中國(guó)第一部較為完善的征地法是在1953年11月5日政務(wù)院頒布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。其制定的原則和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，主要是調(diào)整國(guó)家與被征地農(nóng)民之間的關(guān)系。社會(huì)主義改造完成后，工業(yè)起步較快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)迅速蔓延至全國(guó)，農(nóng)民私有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化農(nóng)民集體所有，其所有權(quán)性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化。為了配合國(guó)家建設(shè)需要，合理處理在國(guó)家建設(shè)過程中產(chǎn)生的土地征收問題，在1958年，政務(wù)院制定了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，這一時(shí)期主要表現(xiàn)是為了國(guó)家的利益，過度強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義公有制的重要性，在一定程度上忽略了農(nóng)民的利益，停留在解決農(nóng)民溫飽問題的層面上；十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家實(shí)施改革開放戰(zhàn)略，我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村土地征收隨著政策和國(guó)情的發(fā)展發(fā)生了很大的變化，出現(xiàn)了很多問題，暴露了原來《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的不足，針對(duì)這些新問題，國(guó)務(wù)院于1982年5月4日頒布施行了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來， 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化建設(shè)大步前進(jìn)，這一時(shí)期農(nóng)村土地被大量征收，導(dǎo)致可耕地減少，農(nóng)民生存壓力增加，這一時(shí)期征地補(bǔ)償制度的弊病也日益暴露，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償引發(fā)的一系列問題也隨之而來，鑒于此，省級(jí)以上政府把地方政府的土地審批權(quán)進(jìn)行收回。另外中央實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，切實(shí)保護(hù)好每寸耕地，并按年度下達(dá)建設(shè)占用耕地計(jì)劃，防止濫征耕地。

從歷史層次來看，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的立法指導(dǎo)思想由強(qiáng)調(diào)滿足國(guó)家建設(shè)需要為主向強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地為主演變，征地審批制度由分級(jí)限額審批制到實(shí)行以用途管制為核心的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批制，土地征收補(bǔ)償范圍日益科學(xué)化。

二、我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度

一般法律對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度則主要表現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中，目前《土地管理法》作為土地征收工作的針對(duì)性文件，是土地征收及補(bǔ)償制度的主要依據(jù)。而物權(quán)法則更加具有原則性的指導(dǎo)作用。綜合該兩文件概括如下：第一，土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶菍?duì)因土地被征收而對(duì)被征收土地所有者產(chǎn)生的何種損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}，而補(bǔ)償范圍則通常由法律、法規(guī)進(jìn)行明文規(guī)定。我國(guó)目前針對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶容^狹隘，只針對(duì)當(dāng)下能看到的直接損失予以補(bǔ)償，具體表述為：“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)”，而因失地所引起的未來生活難以保障等問題則不在保障范圍內(nèi)。第二，土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w計(jì)算方法可以平均年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征地的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。沒一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、市、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。第三，土地征收補(bǔ)償方式在我國(guó)目前一般為一次性貨幣清償，其中“土地補(bǔ)償費(fèi)”因土地集體所有制故歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；“安置補(bǔ)助費(fèi)”面向被征地農(nóng)民，而“地上附著物以及青苗補(bǔ)償費(fèi)”則歸所有人所有。第四，農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償程序則可以大致分為兩個(gè)部分：行政補(bǔ)償和爭(zhēng)議處理程序。行政補(bǔ)償程序大致可分為補(bǔ)償方案的制定、公告及聽取被征地者意見三個(gè)階段。爭(zhēng)議處理程序依照法律規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府處理，若無法予以解決，則只能由批準(zhǔn)征收土地的政府進(jìn)行裁決來對(duì)問題予以解決。

三、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)土地征收補(bǔ)償所引發(fā)的社會(huì)問題分析

1、土地補(bǔ)償不足以保障失地農(nóng)民生活

征地補(bǔ)償是土地征收過程中的核心問題，中原城市群大多數(shù)政府在征收程序中出現(xiàn)違法違規(guī)操作，一方面壓低給予農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償款，另一方面抬高土地出讓價(jià)格給開發(fā)商，以獲得巨大的資金，使農(nóng)民權(quán)益受損。我國(guó)社會(huì)保障體系并不健全，大部分農(nóng)民的基本生活保障仍靠土地的產(chǎn)出。土地被征收后，農(nóng)民無地可種，甚至有些進(jìn)城找不到工作，拆遷沒有臨時(shí)住所，農(nóng)民失去了經(jīng)濟(jì)來源，生活沒有保障，容易產(chǎn)生不安定的因素。

現(xiàn)階段，出現(xiàn)農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償及后續(xù)問題不滿意的情況時(shí)，有關(guān)解決這方面的法律條文還未制定，根據(jù)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》、《行政復(fù)議法》、原河南省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的意見》、《河南省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等文件的規(guī)定，征地權(quán)益受損的農(nóng)民只能通過政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議等這一途徑進(jìn)行救濟(jì)。如果政府作為征地一方當(dāng)事人，在征地糾紛中以仲裁者的身份上出現(xiàn)時(shí)，政府將擁有更多的權(quán)利，從而無法保障裁決的公正性。

2、征地過程中農(nóng)民權(quán)利嚴(yán)重受損

在我國(guó)，根據(jù)法律規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”

筆者在實(shí)際調(diào)研過程中，以河南省商丘地區(qū)、洛陽地區(qū)和信陽地區(qū)為例，部分統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示，河南省寧陵縣按照每畝4萬元左右進(jìn)行征收，同時(shí)以160萬元至180萬元每畝的價(jià)格進(jìn)行拍賣；洛陽和信陽城郊地區(qū)按照每畝4萬至6萬元進(jìn)行征收，政府則以每畝180萬元至260萬元進(jìn)行拍賣。實(shí)行“招拍掛”制度，與農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)有40倍之多的差價(jià)。

相對(duì)單一的補(bǔ)償方式?jīng)]有使農(nóng)民的地位和生活得到根本改變，在支付補(bǔ)償款后，有些農(nóng)民不參加勞動(dòng)，甚至拿著這些補(bǔ)償款進(jìn)行揮霍、賭博等惡劣行為。長(zhǎng)期這種生活，對(duì)自身及后代的發(fā)展容易產(chǎn)生不良影響。農(nóng)村土地從性質(zhì)上來講，是具有一定的社會(huì)保障功能的權(quán)利。土地所有權(quán)的喪失意味著可預(yù)見收益的喪失：農(nóng)民生活生存基礎(chǔ)是土地，同時(shí)農(nóng)民的后代繼承的也是賴以生存的土地，因此土地不僅是農(nóng)民這一群體的生存保障，也是其后代生存的長(zhǎng)期性保障資源。

如果想徹底解決農(nóng)村土地征收中產(chǎn)生的問題，那么必須創(chuàng)新和完善農(nóng)村土地征收法律的補(bǔ)償制度。（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）

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