北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治法律問(wèn)題的分析

鄭劼等

摘 要：畜禽養(yǎng)殖作為北京郊區(qū)的支柱型產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的污染問(wèn)題。這些污染不僅影響著人們的身體健康，而且威脅著周邊的生態(tài)環(huán)境。文章主要就法律方面研究北京市畜禽污染現(xiàn)狀，分析污染原因，積極尋找可持續(xù)的防治措施。

關(guān)鍵詞：畜禽養(yǎng)殖 環(huán)境污染 法律制度

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）04-090-03

近年來(lái)，北京市畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，已成為農(nóng)業(yè)重要產(chǎn)業(yè)。但與此同時(shí)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污也已成為北京市水污染的重要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些畜禽每年生產(chǎn)糞尿超過(guò)800萬(wàn)噸，生產(chǎn)污水超過(guò)1590萬(wàn)噸，這些污水中COD的含量從幾千毫克/升至幾萬(wàn)毫克/升不等，年排放COD總量占全市COD總排放量的40%左右，因此，加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染防治與環(huán)境管理，是現(xiàn)階段保護(hù)北京水環(huán)境工作的重要工作內(nèi)容。

目前，北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治走在全國(guó)前列，絕大多數(shù)養(yǎng)殖場(chǎng)已有治理設(shè)施，大部分養(yǎng)殖場(chǎng)采用干清糞工藝，少部分采用水沖糞工藝，畜禽的糞便和尿液多以直接還田方式來(lái)處理，僅有8%和5%的養(yǎng)殖場(chǎng)分別采用沼氣工藝和有機(jī)肥工藝處理糞便。1999年糞便排放污染物中BOD5為5.29萬(wàn)噸，CODcr為7.26萬(wàn)噸，NH3為1.13萬(wàn)噸，同期工業(yè)廢水和生活廢水CODcr排放量為3萬(wàn)噸到14萬(wàn)噸。據(jù)北京市環(huán)保局等部門對(duì)一些豬場(chǎng)排放的豬糞尿進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并用國(guó)家污水排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果表明COD超標(biāo)53倍，BOD超標(biāo)76倍，SS超標(biāo)14倍，達(dá)到嚴(yán)重污染的程度。畜禽糞便污染現(xiàn)已成為北京市環(huán)保工作的又一重大難題。防治這一農(nóng)業(yè)污染的主要來(lái)源，需要從法律方面著手，通過(guò)不斷完善各項(xiàng)相關(guān)制度，逐步改善生態(tài)環(huán)境。

一、北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治法律制度概述

自制定《北京市畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染治理規(guī)劃》以來(lái)，北京市已經(jīng)在畜禽污染防治道路上走過(guò)十余年的光陰，并在此過(guò)程中取得了顯著效果，這一切不得不歸功于諸多法律的出臺(tái)與實(shí)施。以下就是與畜禽污染防治相關(guān)的國(guó)家和地方法律。

1987年9月5日通過(guò)、2000年4月29日修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》中第12條規(guī)定“向大氣排放污染物的單位，必須向所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門申報(bào)擁有的污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，并提供防治大氣污染方面的有關(guān)技術(shù)資料”；第40條規(guī)定“向大氣排放惡臭氣體的排污單位，必須采取措施防止周圍居民區(qū)受到污染?！边@一法律的頒布有利于加強(qiáng)畜禽污染排放的監(jiān)督，為養(yǎng)殖地區(qū)周邊環(huán)境提供有力保障。

1995年10月30日通過(guò)、2013年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中除了之前對(duì)工業(yè)固體廢物、垃圾、農(nóng)用薄膜等做了相應(yīng)規(guī)定，在第三章第20條規(guī)定養(yǎng)殖者要對(duì)畜禽污糞進(jìn)行收集、貯存，防治環(huán)境污染。由此體現(xiàn)出該法律的不斷完善以及對(duì)畜禽污染防治力度的加大。1984年5月11日通過(guò)、2008年修改的《水污染防治法》的第四章第49條規(guī)定：國(guó)家支持養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用設(shè)施，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防治污染水環(huán)境。此舉有利于保障養(yǎng)殖區(qū)周邊水資源安全。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中的第49條規(guī)定：從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境。由此體現(xiàn)對(duì)畜禽污染防治的重視，有利于加強(qiáng)人們的防治意識(shí)，增強(qiáng)治理的決心。

2013年11月26日國(guó)務(wù)院頒布我國(guó)首部農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保行政法規(guī)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2014年1月6日開(kāi)始實(shí)施。它的頒布填補(bǔ)了我國(guó)專門針對(duì)農(nóng)村制定的環(huán)境保護(hù)法的空白?！稐l例》第一章要求從兩方面即加大資金投入促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用和對(duì)于無(wú)害化技術(shù)處理的鼓勵(lì)方面進(jìn)行論述。體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于畜禽污染問(wèn)題的重視以及防治的決心。第二章是預(yù)防。劃分養(yǎng)殖區(qū)域同時(shí)要求其根據(jù)規(guī)模和污染防治需要建設(shè)相應(yīng)的設(shè)施方可投入生產(chǎn)。此條款有利于養(yǎng)殖場(chǎng)建成完善的配套設(shè)施，保證其正常運(yùn)行。第三章是對(duì)于污染物的綜合利用與治理。要求從事畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)和畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)畜禽糞便、污水等進(jìn)行收集、貯存、清運(yùn)，防止污染的擴(kuò)散。同時(shí)要求縣級(jí)以上的人民政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于被迫遷走而造成損失的養(yǎng)殖場(chǎng)要給予補(bǔ)償。此章通過(guò)綜合利用的方式防止資源浪費(fèi)的同時(shí)保護(hù)了環(huán)境。第四章是通過(guò)扶持支持規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖小區(qū)進(jìn)行污染防治的設(shè)施建設(shè)。同時(shí)對(duì)于養(yǎng)殖場(chǎng)與養(yǎng)殖小區(qū)提供咨詢幫助。有利于激勵(lì)畜禽養(yǎng)殖戶的積極性，引導(dǎo)更多人投入到畜禽污染防治中。第五章是對(duì)于違反本條例及未履行職責(zé)的各級(jí)主管部門進(jìn)行處罰。通過(guò)法律的手段保證《條例》的施行和畜禽污染防治工作的落實(shí)。

2001年11月12日北京市農(nóng)業(yè)局初步制定《北京市畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染治理規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》主要對(duì)養(yǎng)殖區(qū)域，養(yǎng)殖審批及養(yǎng)殖原則三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范制定。首先要合理制定養(yǎng)殖業(yè)區(qū)域布局，要求養(yǎng)殖業(yè)逐步從近郊向遠(yuǎn)郊和山區(qū)轉(zhuǎn)移，并從《規(guī)劃》制定之日起，新建養(yǎng)殖加工企業(yè)一律要遠(yuǎn)離水源保護(hù)區(qū)、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離居民區(qū)?？h級(jí)以上公路和地表水源一級(jí)保護(hù)區(qū)和地下水防護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新建養(yǎng)殖企業(yè)，現(xiàn)有養(yǎng)殖場(chǎng)要做好工作，逐步轉(zhuǎn)移。同時(shí)建立并落實(shí)環(huán)保審批制度。要求：新建規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）要依照國(guó)家環(huán)?？偩帧缎笄蒺B(yǎng)殖污染防治管理辦法》的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，由市農(nóng)委、市農(nóng)業(yè)局、市環(huán)保局聯(lián)合審批。逐步改造現(xiàn)有養(yǎng)殖場(chǎng)工藝不合理的地方，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。實(shí)行集約化舍飼養(yǎng)殖，減少對(duì)環(huán)境的污染。推廣使用有機(jī)肥，促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。除此之外按照“資源化、無(wú)害化、減量化”的原則對(duì)畜禽糞便進(jìn)行綜合利用和治理。采取人工撿拾清糞、建立場(chǎng)外或田間儲(chǔ)糞池實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放；保證糞便經(jīng)加工處理后水分含量低于60%以下；保證畜禽場(chǎng)緩沖區(qū)有毒有害氣體含量達(dá)到畜禽場(chǎng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)現(xiàn)畜禽糞便經(jīng)治理后與種植業(yè)有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)?！兑?guī)劃》的制定在加強(qiáng)北京畜禽養(yǎng)殖業(yè)保護(hù)的同時(shí)也為畜禽污染的防治提供了有力保證。

2006年9月5日北京市農(nóng)業(yè)局根據(jù)市環(huán)保局要求印發(fā)《北京市農(nóng)業(yè)局畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)污染治理項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》的第一章明確提出其面向北京市農(nóng)業(yè)局承擔(dān)市財(cái)政專項(xiàng)資金支持的關(guān)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)污染治理的項(xiàng)目。同時(shí)養(yǎng)殖場(chǎng)要將糞便加工成肥料進(jìn)行還田，對(duì)于污水要盡量實(shí)行零排放。此條款有利于促進(jìn)養(yǎng)殖場(chǎng)技術(shù)提升，規(guī)范養(yǎng)殖場(chǎng)秩序，保護(hù)周邊環(huán)境。各區(qū)縣的相關(guān)主管部門要做好前期的立項(xiàng)工作，并按要求在規(guī)定的時(shí)間前提出下一季度的治理計(jì)劃與目標(biāo)。同時(shí)要求區(qū)縣畜牧主管部門和養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的管理，為施工單位提供必要條件，確保工程保質(zhì)按時(shí)完工?！掇k法》有利于完善畜禽養(yǎng)殖污染治理的申報(bào)制度，為污染防治環(huán)節(jié)提供便利。

二、北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治存在的法律問(wèn)題

1.農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治體系不健全。北京市已經(jīng)按照《北京市農(nóng)業(yè)局畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)污染治理項(xiàng)目管理辦法》和《北京市畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染治理規(guī)劃》開(kāi)展了十余年的畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，同時(shí)也依據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況不斷完善這兩項(xiàng)法令。但是依然面臨現(xiàn)有的法律法規(guī)所規(guī)制的對(duì)象較單一，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村等情況。僅將大型規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)或養(yǎng)殖小區(qū)作為畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)法律的制定對(duì)象，對(duì)于未達(dá)到一定規(guī)模的散落小戶并沒(méi)有提出明確規(guī)定，這就成為之后執(zhí)法環(huán)節(jié)中的漏洞，部分個(gè)體養(yǎng)殖戶也因此肆無(wú)忌憚，造成環(huán)境污染。同時(shí)受經(jīng)濟(jì)水平和地理環(huán)境制約的影響，即便是北京的農(nóng)村，雖然畜禽養(yǎng)殖戶具有一定規(guī)模，但是數(shù)量依然少于規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下的個(gè)體養(yǎng)殖戶，因此對(duì)于占據(jù)畜禽養(yǎng)殖主要地位的個(gè)體養(yǎng)殖戶而言，急需完善現(xiàn)有法律以切實(shí)做到農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖工作的防治。

2.畜禽養(yǎng)殖污染防治環(huán)境執(zhí)法薄弱。由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管，這一問(wèn)題尚不明確。北京同全國(guó)一樣采用環(huán)保局中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其所屬各級(jí)環(huán)保部門分級(jí)管理的方式，這就出現(xiàn)各環(huán)保部門各自為政的現(xiàn)狀，由于一些區(qū)縣的環(huán)保部門認(rèn)為遠(yuǎn)離市區(qū)，就忽視對(duì)于環(huán)境的監(jiān)管。之前由于沒(méi)有頒布正式的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，污染的防治工作主要依據(jù)環(huán)境法來(lái)開(kāi)展。然而環(huán)境法較多地強(qiáng)調(diào)污染者即養(yǎng)殖者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，針對(duì)政府責(zé)任卻很少提及，這就使政府以此為依據(jù)淡化環(huán)境執(zhí)法的行為。但是在2013年11月26日國(guó)務(wù)院頒布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中已明確規(guī)定了各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)牧主管部門以及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，并且為了防止政府及相關(guān)部門的瀆職行為，特在《條例》第五章法律責(zé)任的第一條中明確提出對(duì)于以上部門過(guò)失的處理辦法，由此可見(jiàn)國(guó)家對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的重視。相信有了《條例》的約束，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主體不明確的現(xiàn)狀能夠得到改善。

地方政府缺乏對(duì)于環(huán)境污染治理重要性的認(rèn)識(shí)。為追求經(jīng)濟(jì)效益，一些地方政府僅片面執(zhí)行中央制定的污染防治政策，僅僅看到畜禽養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視它所帶來(lái)的污染問(wèn)題。農(nóng)村僅部分地區(qū)設(shè)置環(huán)保部門對(duì)其周邊環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，但大多數(shù)地區(qū)則沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的部門，這明顯體現(xiàn)該地區(qū)的環(huán)保意識(shí)欠缺仍需繼續(xù)加強(qiáng)。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管通常僅局限于各區(qū)縣的中心區(qū)域，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的管理往往力不從心。因此就會(huì)由于中心區(qū)域一片整潔，產(chǎn)生整體環(huán)境良好的錯(cuò)覺(jué)。殊不知偏遠(yuǎn)區(qū)域仍然存在嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。以北京市某村為例，由于遠(yuǎn)離所屬區(qū)縣的中心區(qū)域，環(huán)境監(jiān)管力度較小，就將畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)設(shè)在道路周邊，人們每行至此處就會(huì)嗅到一陣畜禽糞便的惡臭，無(wú)不掩面迅速離開(kāi)。這些問(wèn)題已嚴(yán)重影響周邊人們的正常生活，急需當(dāng)?shù)卣纸鉀Q。由此體現(xiàn)加強(qiáng)北京市農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)畜禽污染防治工作迫在眉睫。同時(shí)，農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)或養(yǎng)殖小區(qū)數(shù)量有限，相關(guān)部門無(wú)法按照大規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行收費(fèi)，然而環(huán)境監(jiān)管的費(fèi)用有很大一部分來(lái)自于排污收費(fèi)，兩者息息相關(guān)，相互影響，所以治理費(fèi)用的缺乏進(jìn)一步限制了污染防治的執(zhí)行。因此以上這些嚴(yán)重影響了畜禽養(yǎng)殖污染防治的執(zhí)法環(huán)節(jié)。

3.司法處罰措施尚不完善。對(duì)于處罰措施，無(wú)論是2001年頒布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，還是2013年底頒布的國(guó)內(nèi)首部《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，其主要是進(jìn)行行政處罰，同時(shí)以力罰和罰款居多，其中力罰是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的違法行為而責(zé)令其停產(chǎn)，停業(yè)的活動(dòng)，很少涉及到司法處罰。僅在《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》中提到對(duì)于政府環(huán)保部門和農(nóng)牧主管部門的負(fù)責(zé)人員構(gòu)成犯罪的，會(huì)依法追究其刑事責(zé)任。對(duì)于畜禽養(yǎng)殖者或其他人員因違反《條例》造成危害后要承擔(dān)的司法處罰并未提及，同樣對(duì)于通過(guò)訴訟制度維護(hù)環(huán)境公益的程序涉及較少，這樣會(huì)使部分人存在僥幸心理，甚至為了追求經(jīng)濟(jì)效益對(duì)違反《條例》不以為然，為其順利實(shí)施埋下隱患。

三、北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治法律問(wèn)題的對(duì)策建議

1.立法方面。修改《環(huán)境保護(hù)法》，增加農(nóng)村環(huán)境污染防治的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是針對(duì)城市環(huán)境改善和工業(yè)污染處理進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，而對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與污染防治并沒(méi)有正式的規(guī)定，即便有方面涉及也十分片面而且隱晦。針對(duì)這一問(wèn)題必須要對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改與完善。建議是：在《環(huán)境保護(hù)法》的目錄中單獨(dú)增加一章關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染防治的內(nèi)容，規(guī)定各級(jí)政府及相關(guān)養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任及違反規(guī)定后相應(yīng)的處罰措施，特別是針對(duì)中小型規(guī)模的養(yǎng)殖戶也要將其劃入污染監(jiān)管的范圍，改變其在法律中的盲點(diǎn)地位，使得農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治有法可依。最后，要針對(duì)已開(kāi)始施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中存在的問(wèn)題對(duì)《環(huán)境法》加以完善，做到與《條例》相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)村環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系形成的目標(biāo)。

2.執(zhí)法方面。建立職權(quán)統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。北京市涉及的農(nóng)業(yè)部門眾多，但是由于環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)各不相同，很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境無(wú)人監(jiān)管的情況，為了解決這一問(wèn)題，避免不同農(nóng)業(yè)部門間相互推諉，要在各農(nóng)業(yè)部門外建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)。具體建議是北京環(huán)保局對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一工作部署，其他各級(jí)政府不得以任何理由進(jìn)行干涉。根據(jù)每個(gè)區(qū)縣不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定相應(yīng)的污染防治計(jì)劃與標(biāo)準(zhǔn)。各村鎮(zhèn)要設(shè)定環(huán)境檢測(cè)員進(jìn)行污染的監(jiān)督，同時(shí)該檢測(cè)員要定期向上級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行報(bào)告。此項(xiàng)做法有利于了解村鎮(zhèn)周圍污染的真實(shí)情況。

強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。目前北京市農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治工作久不見(jiàn)效的一個(gè)重要原因在于各地方政府對(duì)于畜禽養(yǎng)殖戶的監(jiān)督管理力度不夠，換句話說(shuō)就是政府的環(huán)境責(zé)任沒(méi)有得到全面的落實(shí)。在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法方面，不僅要建立起農(nóng)村環(huán)境污染防治機(jī)構(gòu)，還要定期對(duì)于達(dá)到一定規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行排污檢查，同時(shí)要不斷加強(qiáng)對(duì)于環(huán)境監(jiān)管人員的教育，使其能夠正確處理與養(yǎng)殖戶及其他政府部門之間的關(guān)系。這就需要北京市政府出臺(tái)相關(guān)制度，將對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法情況的考察作為政府官員考核的重要指標(biāo)。眾所周知，各地對(duì)于政府官員考核以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，因此各地均以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為中心，從而使生產(chǎn)力得到大力的發(fā)展。如果將對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法情況的考察上升到對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益考察的高度，相信政府官員一定會(huì)不遺余力地進(jìn)行治理與預(yù)防，從而改善當(dāng)前的污染現(xiàn)狀。在市十三屆人大常委會(huì)召開(kāi)的第三十一次會(huì)議上提出北京市將把控制污染物總排放量和改善環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境指標(biāo)納入對(duì)于各級(jí)政府效績(jī)的考核，其結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)綜合考察與干部選撥任用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。環(huán)境政績(jī)考核制度的建立將改變目前僅以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為評(píng)定官員工作優(yōu)劣的片面狀況，對(duì)于不主動(dòng)執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管的官員要追究其法律責(zé)任，有利于督促政府承擔(dān)更多的農(nóng)村環(huán)境責(zé)任。將官員的自身利益與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合，制度的落實(shí)能夠激發(fā)官員的環(huán)境治理熱情，從而使北京地區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題得到改善。

另一方面，為保證農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，要建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的公眾參與及監(jiān)督制度。公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督有利于使環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程更加透明，減少和避免官員濫用職權(quán)行為的發(fā)生，有利于加強(qiáng)公眾對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的理解，同時(shí)體現(xiàn)出公眾對(duì)于環(huán)保意識(shí)與維權(quán)意識(shí)的提升，利于激發(fā)公眾廣泛參與的熱情。首先，為保證公民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀與執(zhí)法情況的知情權(quán)，要使各級(jí)地方政府及時(shí)公開(kāi)污染數(shù)據(jù)與相關(guān)信息。其次，要保障公眾在參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中的權(quán)益。對(duì)于公眾提出的各項(xiàng)意見(jiàn)和建議，環(huán)境執(zhí)法部門要廣泛聽(tīng)取，認(rèn)真總結(jié)在工作過(guò)程中的不足，同時(shí)不斷改進(jìn)。如果在此過(guò)程中，公眾的環(huán)境權(quán)益或人身財(cái)產(chǎn)受到威脅，環(huán)保部門的執(zhí)法人員要對(duì)此負(fù)責(zé)。

同時(shí)要建立環(huán)境部門與政府部門之間相互監(jiān)督制度，以減少或避免瀆職行為的發(fā)生。

通過(guò)具體的制度與措施，保證公民能夠廣泛參與到環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境執(zhí)法效率的提高。

3.司法方面。健全農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)保護(hù)公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是指法律允許任何組織或個(gè)人在發(fā)現(xiàn)有致使環(huán)境權(quán)益受到損害的行為發(fā)生時(shí)，均可以向法院提出訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟制度的目的在于維護(hù)環(huán)境的公共利益。首先，訴訟面向社會(huì)保護(hù)所有公民的環(huán)境利益不受侵害，而非為了保護(hù)私人利益。這一點(diǎn)體現(xiàn)了該制度的公平性。其次此制度規(guī)定訴訟請(qǐng)求可以在損害結(jié)果未發(fā)生前提出。這一點(diǎn)體現(xiàn)了制度的預(yù)防性，有利于降低損害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)甚至可以有效杜絕損害的發(fā)生。同時(shí)訴訟的原告不僅僅是利益受損的直接受害人，還可以是保護(hù)環(huán)境公益不受侵害的任何人或組織。也就是說(shuō)一旦發(fā)現(xiàn)某種行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，任何人或組織都能以原告的身份提出訴訟。這項(xiàng)制度可以有效彌補(bǔ)司法程序上對(duì)于訴訟制度的不足，同時(shí)增強(qiáng)了人們對(duì)于環(huán)境公益訴訟的觀念。

農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)公益制度的建立要體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的理念。第一，由于農(nóng)村居民受自身文化程度及經(jīng)濟(jì)實(shí)力限制，環(huán)保的觀念經(jīng)常被淡化，甚至在環(huán)境權(quán)益遭到損害時(shí)不知道如何維護(hù)自身利益，甚至不認(rèn)為這是一種侵權(quán)行為，對(duì)此習(xí)以為常。針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，要通過(guò)開(kāi)放特殊的渠道來(lái)幫助他們，可以通過(guò)一些民間的環(huán)保組織進(jìn)行宣傳，培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，同時(shí)也使民間環(huán)保組織在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治方面發(fā)揮其應(yīng)有的效用。第二，針對(duì)環(huán)境侵權(quán)上訴條件眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者將對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)及精神造成損害的環(huán)境侵害稱為“對(duì)人的損害”，將對(duì)于環(huán)境的不利影響稱為“對(duì)環(huán)境的損害”，但是人們多數(shù)情況下，只有在真正造成了“對(duì)人的損害”時(shí)才會(huì)有所感悟，對(duì)于潛在的對(duì)環(huán)境的損害，似乎關(guān)注較少，然而對(duì)于環(huán)境的損害是無(wú)法用金錢衡量的。因此，農(nóng)民們要通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)在周邊環(huán)境可能或已經(jīng)遭到破壞時(shí)，立即向有關(guān)部門提出訴訟，以減少對(duì)于環(huán)境造成的損失。第三，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)公益訴訟的費(fèi)用問(wèn)題，要采用對(duì)農(nóng)民傾斜的政策?？赏ㄟ^(guò)減少其在上訴過(guò)程中的必要費(fèi)用或采用在有合理舉證的情況下事先不用支付訴訟費(fèi)用依據(jù)審理結(jié)果而定，若勝訴則由被告承擔(dān)費(fèi)用，若敗訴則酌情承擔(dān)較少的金額。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行照顧，以加強(qiáng)他們對(duì)于此項(xiàng)訴訟制度的信賴。

以政府環(huán)境責(zé)任為主導(dǎo)。政府環(huán)境責(zé)任是政府義不容辭的責(zé)任，指的是政府要承擔(dān)二重性的法律職責(zé)即政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的第一性法律責(zé)任同時(shí)還要承擔(dān)因違反環(huán)境職責(zé)的第二性法律職責(zé)。管理和服務(wù)這兩項(xiàng)政府的基本職能不僅體現(xiàn)在對(duì)于常規(guī)工作上，更體現(xiàn)在對(duì)于環(huán)境的責(zé)任上。對(duì)于農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治，政府不僅要加強(qiáng)環(huán)境管理，針對(duì)民眾在此過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行治理和懲罰，更要在公眾需要時(shí)為其提供環(huán)境服務(wù)，這就需要政府根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的情況，制定出相適應(yīng)的污染防治計(jì)劃，同時(shí)要依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，運(yùn)用技術(shù)使這些污染物變廢為寶，實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用。

提高農(nóng)民環(huán)境保護(hù)與維權(quán)意識(shí)。養(yǎng)殖者們由于缺乏環(huán)保意識(shí)并為了提升經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)設(shè)法減少畜禽糞便的運(yùn)輸成本。在眾多方法中，最便捷的方式就是就近將這些污染物還田，于是他們便以提供免費(fèi)肥料為借口將這些污染物轉(zhuǎn)嫁給周邊的種植戶，同時(shí)種植戶因?yàn)槿狈I(yè)知識(shí)和相應(yīng)的維權(quán)意識(shí)，將這些含有重金屬的糞便布于田中，致使土壤結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，影響動(dòng)植物正常生長(zhǎng)的同時(shí)也令周邊的生態(tài)環(huán)境不斷惡化。這使得他們成為最大的受害者，同時(shí)失去了富含養(yǎng)分的土地與優(yōu)美的環(huán)境，卻讓真正的“兇手”——養(yǎng)殖者，順利地逃避責(zé)任，免于承擔(dān)高額費(fèi)用。因此，提升農(nóng)民的環(huán)保與維權(quán)意識(shí)刻不容緩。各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時(shí)通過(guò)各種途徑向大家公布周邊環(huán)境污染情況，保證環(huán)境信息的透明度，同時(shí)要利用電視、報(bào)刊、講座等方式向大家普及關(guān)于維護(hù)環(huán)境權(quán)益的知識(shí)。例如，當(dāng)環(huán)境權(quán)益遭到侵害時(shí)首先要到相關(guān)的環(huán)保部門進(jìn)行反映，如果對(duì)方仍不采取任何措施，可以通過(guò)司法程序進(jìn)行上訴。這種方式有利于農(nóng)民在了解污染現(xiàn)狀的情況下，運(yùn)用法律手段更好地維護(hù)自身的權(quán)益，同時(shí)在遭受污染損失時(shí)，得到公正的賠償。

[基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“環(huán)境污染視角下我國(guó)引進(jìn)外商投資政策研究”（71203111）；北京農(nóng)學(xué)院“大北農(nóng)青年教師科研基金”項(xiàng)目“北京農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治政策評(píng)估研究”；北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助項(xiàng)目“北京農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治政策研究”；北京農(nóng)學(xué)院促進(jìn)人才培養(yǎng)綜合改革專項(xiàng)計(jì)劃“北京市生豬養(yǎng)殖污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估”（BNRC&YX201402）；北京市屬高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)與教師職業(yè)發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目“基于北京市生豬安全畜牧企業(yè)管理創(chuàng)新研究”。]

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（作者單位：鄭劼，楊博瓊，北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 102206；賈晨夜，北京國(guó)環(huán)清華環(huán)境工程設(shè)計(jì)研究院有限公司 北京 100084；通訊作者：楊博瓊，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師。）

（責(zé)編：賈偉）