中央部門預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題及對策研究

王偉兵 賀俊程

摘 要：中央部門預(yù)算是國家預(yù)算的重要組成部分，做好中央部門年度預(yù)算執(zhí)行審計，有利于完善我國財政體制、提高財政資金使用效率和效益、加強稅收征管，有利于增強中央宏觀調(diào)控能力、保障經(jīng)濟運行穩(wěn)健，有利于加強審計監(jiān)督、從源頭預(yù)防腐敗等。文章主要通過分析2008-2013年間各年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，進而剖析我國當(dāng)前中央預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題，針對存在的問題提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：中央部門 預(yù)算執(zhí)行審計 預(yù)算執(zhí)行績效

中圖分類號：F239 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-079-02

一、預(yù)算執(zhí)行審計歷史演變及實踐經(jīng)驗總結(jié)

我國預(yù)算執(zhí)行審計的法律依據(jù)為1982年頒布的憲法，該條明確規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督?！?/p>

1985年8月，國務(wù)院發(fā)布了指導(dǎo)全國審計工作的《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》，其中第二條明確規(guī)定“審計機關(guān)是代表國家執(zhí)行審計監(jiān)督的機關(guān)。通過對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府的財政收支，財政金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他同國家財政有關(guān)的單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益，進行審計監(jiān)督，以嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，提高經(jīng)濟效益，加強宏觀控制和管理，保證經(jīng)濟體制改革的順利進行?！边@進一步明確了對國務(wù)院各組成部門的預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容、范疇以及重點等。

1995年國家頒布實施《中華人民共和國審計法》，一共有四章35條，其中第一章第二條規(guī)定“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督?！暗谌碌谑邨l規(guī)定“審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，對中央預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，向國務(wù)院總理提出審計結(jié)果報告?！钡谌碌诙邨l規(guī)定“審計機關(guān)對國家建設(shè)項目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督?！边@是我國從改革開放以來，第一次真正意義上通過立法形式，以法律的形式確立了我國預(yù)算執(zhí)行審計實踐的獨立性，規(guī)定審計機構(gòu)每年不但要對各國務(wù)院組成部門、各級政府等進行預(yù)算執(zhí)行審計，而且還要對重大項目進行預(yù)審執(zhí)行審計，以加強審計監(jiān)督。

1995年7月，我國根據(jù)《中華人民共和國審計法》制訂了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》，進一步明確了審計署做好中央預(yù)算執(zhí)行審計公國的總體思路、審計范疇和審計內(nèi)容等，從而規(guī)范中央部門收支、加強轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督、維護中央預(yù)算的嚴(yán)肅性、促進國務(wù)院各組成部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，有效發(fā)揮中央預(yù)算在國家治理中的積極作用。

通過對2008-2013年各年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告分析，自這六年間，審計署重點對中央財政管理基本情況進行了審計，審計的主要事項包括中央財政預(yù)算執(zhí)行和決算草案總體情況，并與庫款收繳、資金撥付情況進行了核對。

分析2008-2013年的中央財政預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告可以較為清晰地得出一些啟示，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.中央預(yù)算執(zhí)行逐步走向規(guī)范、透明。通過對中央預(yù)算進行審計，預(yù)算編制辦法逐步科學(xué)，部門預(yù)算進一步得到細化，中央部門預(yù)算編制與各部門的實際財政工作計劃有效銜接，中央一般與專項轉(zhuǎn)移支付與地方各級政府預(yù)算編制更加協(xié)調(diào)，一般性轉(zhuǎn)移支付比重逐步得到提高，專項轉(zhuǎn)移支付逐年減少，預(yù)算執(zhí)行切實全面推開，預(yù)算合法性、真實性、完整性、科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重點性、透明性、績效性以及操作性得到保障。

2.中央預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)審計應(yīng)逐步得到延伸。縱觀2008-2013年中央預(yù)算執(zhí)行與其他財政收支審計報告，可以較為明晰地發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)逐漸得到有序延伸。中央預(yù)算執(zhí)行包括六個重要的環(huán)節(jié)：預(yù)算編制與批復(fù)、預(yù)算資金撥付、預(yù)算基本支出、預(yù)算項目支出、非稅收入、國有資產(chǎn)管理、政府采購以及其他業(yè)務(wù)等。

3.審計的范圍應(yīng)逐步擴大，審計力量逐漸得到調(diào)整。審計范圍擴展主要體現(xiàn)在政府收支全部納入預(yù)算，即全口徑政府預(yù)算體系逐步建立。首先，從2012年起各級政府一般預(yù)算收入改稱為公共財政預(yù)算收入，在口徑上與2012年之前的“一般預(yù)算收入”相同。這有利于加強公共財政資金“全覆蓋”審計。其次，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實施，向納入實施范圍的企業(yè)收取其2007年實現(xiàn)的國有資本收益，同時中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算于2010年首次提交全國人大審查。再次，社會保險基金預(yù)算于2010年開始編制，這標(biāo)志著政府預(yù)算體系基本框架完全形成。這有利于促進社會保險基金保值增值，有利于社會保險基金保障范圍全覆蓋，提高我國社會保險水平等各方面改革。

4.預(yù)算違規(guī)行為主要反映在微觀方面。預(yù)算違規(guī)問題主要集中在預(yù)算編制不完整，項目支出預(yù)算編制以及項目支出不符合規(guī)定，違規(guī)撥付或支付財政資金，截留、挪用財政資金，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整基本預(yù)算支出，虛列支出、違規(guī)套取財政資金等。這些問題貫穿預(yù)算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)和各個有關(guān)預(yù)算部門。

二、審計發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在的問題

從歷年中央預(yù)算執(zhí)行與其他財政收支審計報告中看出，我國預(yù)算執(zhí)行審計存在的主要問題體現(xiàn)在預(yù)算編制不合理、預(yù)算執(zhí)行力比較弱、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后三個方面。

1.預(yù)算編制不規(guī)范、不合理。通過多年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計，中央部門預(yù)算改革不斷向縱深發(fā)展，預(yù)算編制工作日趨規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，初步建立起與國家宏觀調(diào)控政策及各中央部門履行其職能緊密相協(xié)調(diào)的預(yù)算分機制，在一定得程度上，逐步強化了預(yù)算的約束，增強了預(yù)算的完整性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性。比如，2014年，審計例行審計了38個中央部門決算草案發(fā)現(xiàn)，商務(wù)部、教育部、中科院等23個部門賬務(wù)處理不規(guī)范或報表填列錯誤，涉及金額23.69億元，占審計資金總量的1.53%。此外，審計還發(fā)現(xiàn)預(yù)算編報不規(guī)范、政府采購規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、資產(chǎn)管理及會計核算不規(guī)范等問題金額57.66億元。

2.預(yù)算執(zhí)行力還比較弱，這主要體現(xiàn)在事先預(yù)算與實際執(zhí)行情況存在較大差距，同時預(yù)算主體較多，財權(quán)執(zhí)行不統(tǒng)一。首先，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國預(yù)算編制體制本身改革工作滯后，導(dǎo)致預(yù)算編制體制機制等存在一定的不足，比如預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等職能界限很難劃清，導(dǎo)致各部門在進行預(yù)算編制時很難弄清楚本部門該負哪些責(zé)任，一方面存在爭權(quán)奪利的現(xiàn)象，另一方面存在相互推諉的現(xiàn)實，預(yù)算執(zhí)行部門、人員等在一定程度上也缺少相互制約等機制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不是很理想。這種預(yù)算體制直接引起預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等不合理，使事先預(yù)算與實際執(zhí)行存在一定的差距。其次，比較突出的問題就是預(yù)算管理主體較多，財權(quán)很難統(tǒng)一。

3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督滯后主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠充分。受經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、政策非連續(xù)性、社會事業(yè)發(fā)展階段性與預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行等不協(xié)調(diào)多重因素影響，預(yù)算執(zhí)行全動態(tài)過程在一定得程度上缺乏有效的監(jiān)督機制。同時，由于預(yù)算資金未全部落實到執(zhí)行單位或者項目，客觀上造成存在某些部門向財政資金伸手，領(lǐng)導(dǎo)部門批示追加預(yù)算，這種隱性分配弱化了預(yù)算的中體功能，弱化了其預(yù)算執(zhí)行力。其次，預(yù)算執(zhí)行審計實效性還不是很強。年度人代會預(yù)算執(zhí)行審議時間短、議程多，而且政府提交的預(yù)算審查報告比較籠統(tǒng)，預(yù)算草案的內(nèi)容存在“內(nèi)行讀不透，外行讀不懂”的現(xiàn)象，部分代表們在一定得程度上難以進行全面審查。最后，預(yù)算執(zhí)行審計缺乏常態(tài)性。人大機構(gòu)普遍存在專業(yè)監(jiān)督人員缺乏現(xiàn)象，中央部門審查監(jiān)督主要由全國財經(jīng)工委來承擔(dān)，但是很難做到對財政預(yù)算資金進行全覆蓋跟蹤監(jiān)督。同時，由于審計監(jiān)督獨立性不夠充分，也限制其監(jiān)督職責(zé)發(fā)揮。

三、完善中央預(yù)算執(zhí)行的對策建議

（一）積極引導(dǎo)部門加強預(yù)算機制體制改變，提高預(yù)算管理體制科學(xué)性

1.進一步完善預(yù)算編制程序，加強綜合預(yù)算管理、全面實行零基預(yù)算，結(jié)合滾動預(yù)算，進一步細化預(yù)算編制內(nèi)容，加強預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算執(zhí)行的績效性。由于每年的人代會時間基本上市固定，可以考慮通過調(diào)整預(yù)算年度，適當(dāng)延長預(yù)算編制周期，提前預(yù)算編制上報時間，以擴大人大對預(yù)算審議的空間，有效提高預(yù)算編制及其編制的內(nèi)容的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

2.加快在全國范圍內(nèi)推行規(guī)范化、操作性強的“零基預(yù)算“，進一步完善部門預(yù)算，有效提高預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性和透明度。盡可能根據(jù)現(xiàn)行的全覆蓋的政府預(yù)算體系，科學(xué)合理地核定各項支出，準(zhǔn)確預(yù)測年度預(yù)算。應(yīng)該摒棄以往過于簡單估算總額增長的行政式預(yù)算方式，積極在全覆蓋范圍內(nèi)推行部門預(yù)算精細化，不斷建立健全科學(xué)的可操作的基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進一步細化預(yù)算編制的內(nèi)容，提高預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性、完整性和透明度。

3.審計機關(guān)在編制年度部門預(yù)算執(zhí)行審計的總體思路和方案時，要僅僅圍繞中央和省及各級政府的工作中心，重點審查與民生和公共服務(wù)有關(guān)的項目資金，將社會關(guān)注的熱點問題、重點項目納入審計總體方案中，逐步拓展績效審計的空間。在預(yù)算執(zhí)行審計總體思路和總體方案中，應(yīng)該及時出具報告及整改意見，通過揭示預(yù)算執(zhí)行過程中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，有針對性地提出有關(guān)提高公共資金運用的政策建議，促使相關(guān)部門提高預(yù)算管理水平、切實有效發(fā)揮預(yù)算資金的最大效益。

（二）有效強化預(yù)算約束執(zhí)行，增強預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、約束力

1.進一步規(guī)范預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，完善定員定額和實物費用標(biāo)準(zhǔn)體系，約束基本支出與項目支出保障結(jié)構(gòu)。進一步加大定員定額的支出管理范圍，結(jié)合我國目前事業(yè)單位改革工作的推進，把完善公益性事業(yè)單位定員定額管理納入預(yù)算控制范圍之內(nèi)。加快中央部門基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)（大數(shù)據(jù)庫建設(shè)），扎實做好基本支出預(yù)算管理工作。加快推進項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，有效加強項目定額標(biāo)準(zhǔn)試點與推廣應(yīng)用工作。

2.進步一規(guī)范項目支出管理，促進項目支出滾動預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算約束。進一步健全項目支出預(yù)算管理制度，改進項目立項、項目審核工作、項目評估工作，完善有關(guān)國家重大項目評估機制，加快項目儲備制度建設(shè)，完善在建與儲備項目管理，積極有效有序推進項目支出滾動預(yù)算編制。細化預(yù)算編制，嚴(yán)格壓縮代編預(yù)算規(guī)模，提高年初預(yù)算到位率。

3.加強預(yù)算執(zhí)行考核績效評價，提高財政資金使用效益。進一步樹立績效觀念，完善預(yù)算執(zhí)行績效管理制度，建立健全全過程預(yù)算績效管理機制。全覆蓋推進預(yù)算績效管理秩序。強化各預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任與權(quán)力，科學(xué)劃分其義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)上級部門批復(fù)的有關(guān)部門年度預(yù)算，建立健全預(yù)算執(zhí)行績效考核機制，確保各項財政資金使用的安全性、合法性、合規(guī)性和時效性。

（三）及時加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理，提高預(yù)算執(zhí)行的績效

進一步強化預(yù)算約束，嚴(yán)格規(guī)范和減少預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整，進一步加強機動經(jīng)費預(yù)算與執(zhí)行監(jiān)督管理，提高其使用效率。做好預(yù)算執(zhí)行的各項前期準(zhǔn)備工作，健全預(yù)算執(zhí)行通報監(jiān)督制度，完善預(yù)算執(zhí)行全覆蓋動態(tài)監(jiān)控機制，嚴(yán)格按照財政部國庫管理的規(guī)章制度規(guī)定資金支付。

參考文獻：

[1] 張玲，李春景.當(dāng)前地方財政預(yù)算存在的問題與改進建議——基于審計視角[J].財政稅務(wù)，2013（2）（下）

[2] 中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法，1995

[3] 中華人民共和國審計法.1994

[4] 2014年中央部門預(yù)算編制指南.中國財政經(jīng)濟出版社，2014

（作者單位：王偉兵，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，審計署審計科研所；賀俊程，交通運輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心 北京 100000）

（責(zé)編：賈偉）