我國反傾銷法中公共利益原則的重構(gòu)

翟中玉 周邁 李新建

摘要：隨著國際經(jīng)濟貿(mào)易日益蓬勃，伴隨而來的貿(mào)易摩擦不可避免。反傾銷措施，將部分不正當競爭扼殺在了搖籃中，但是，反傾銷措施無限度的使用，使其脫離了初衷，作為糾偏作用存在的公共利益原則，由于實體概念不清晰，程序權(quán)利義務(wù)模糊，相關(guān)政策缺乏等原因，存在很多問題。為緩和反傾銷措施的濫用，需要以新的立法理念為指導(dǎo)，突出公共利益原則在反傾銷法中的地位，建立健全合理的實體和程序規(guī)則，以此減少貿(mào)易摩擦，促進經(jīng)濟全球化中各方利益的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共利益原則；反傾銷措施；貿(mào)易保護主義

一、 引言

隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不斷推進，經(jīng)濟摩擦不可避免，各國在本國利益的基礎(chǔ)上普遍適用反傾銷措施以應(yīng)對別國的惡意傾銷。為了完善反傾銷法的價值目標，規(guī)避自身局限性，公共利益原則應(yīng)運而生。雖然WTO的《反傾銷協(xié)定》規(guī)定了公共利益原則，但是，該規(guī)定的模糊性和不確定性的特點使得公共利益原則在實踐中不能體現(xiàn)出強制的指導(dǎo)性，也使得各國的反傾銷法律對“公共利益”的貫徹也大有不同，我國的《反傾銷條例》等法律法規(guī)同樣沒有明確規(guī)定公共利益的概念和范圍，這樣的立法狀況難免影響反傾銷的預(yù)期效果。因此，為了完善我國反傾銷制度，其關(guān)鍵是歸納公共利益原則的功能，分析我國反傾銷法中公共利益原則存在的缺陷，重構(gòu)我國反傾銷法中的公共利益原則。

二、 反傾銷法適用公共利益原則的功能

集體利益與個體利益的矛盾是最基本的社會矛盾及制度的根源，這對矛盾的運動是人類社會一切制度的源泉。當集體利益與個體利益不均衡時，就要求制度變遷，構(gòu)建新的利益博弈規(guī)則即新的制度。而當兩者均衡發(fā)展時，制度就處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。傾銷因不但損害了國內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)個體利益，而且因損害國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致國內(nèi)整個經(jīng)濟體系的集體利益崩潰。相反，如果反傾銷過度，則會出現(xiàn)保護了國內(nèi)某些相關(guān)產(chǎn)業(yè)個體利益，但卻同時損害了本國的社會整體福利水平，傷害了被控國的出口商個體利益的情形，甚至?xí)绊憞议g的經(jīng)濟貿(mào)易往來，破壞國際貿(mào)易秩序。而公共利益原則為各方利益提供了一個均衡點，雖然不是最理想的，但卻是各方都能接受的最現(xiàn)實的最佳結(jié)果。從這個意義上來說，公共利益原則存在的功能主要有以下幾個方面：

1. 公共利益原則的引入有利于填補反傾銷法的漏洞，克服其局限性。反傾銷法的局限性由于利益取向的偏差，很可能使其淪為貿(mào)易保護主義的工具。僅以國內(nèi)受損的相關(guān)產(chǎn)業(yè)為保護對象，難免損害國內(nèi)其他相關(guān)主體（本國的消費者、上下游企業(yè)、進口商）的利益，甚至使國際間的經(jīng)濟貿(mào)易難以可持續(xù)發(fā)展。公共利益原則的引入能起到彌補和矯正的作用，因為其價值理念更為均衡，關(guān)注的利益更為廣泛。雖然公共利益條款會使反傾銷措施考慮更多因素，但是由于全面關(guān)注利益相關(guān)者的凈福利和凈損失的比例，反傾銷將具有更有力的實施依據(jù)和標準。

2. 均衡各方利益。在反傾銷的制度下，不同的利益主體有著彼此利益間的沖突。這些沖突性主要的表現(xiàn)是：國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護的利益與傾銷產(chǎn)品的下游工業(yè)用戶和消費者獲得廉價原材料、產(chǎn)品利益的沖突；傾銷商和進口商獲取最大利潤、低價占領(lǐng)市場的利益與進口國生產(chǎn)商抵制低價傾銷、保證市場份額的利益沖突。無視傾銷的結(jié)果是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損，工廠倒閉，員工失業(yè)；而不當?shù)姆磧A銷措施，則會使下游企業(yè)和消費者需要為獲得某產(chǎn)品支付更多對價。前者的損害是直觀的，后者的損害往往是潛在的。公共利益原則可以均衡既得利益群體和利益受損群體的利益，可以使調(diào)查機關(guān)在反傾銷程序中將各個主體的利益都考慮進去，以尋求最優(yōu)結(jié)果。

3. 遏制反傾銷措施的濫用、減少國家間的貿(mào)易摩擦。反傾銷法是保護本國工業(yè)免遭國外產(chǎn)品傾銷的沖擊的“安全閥”。但反傾銷法往往成為了“合法的”貿(mào)易保護主義的代名詞。為了使反傾銷法融入更多的競爭規(guī)則，就要通過公共利益原則的運用改良反傾銷規(guī)則。

在經(jīng)濟上反傾銷的必要理由是，傾銷可能給消費者、下游工業(yè)用戶等帶來的好處小于傾銷可能給國內(nèi)工業(yè)帶來的損害。在雙邊貿(mào)易中，傾銷和反傾銷重要的影響因素，很容易引發(fā)貿(mào)易雙方所屬國的報復(fù)和反報復(fù)行為，不僅損害雙方經(jīng)濟利益，甚至?xí)绊憞H貿(mào)易秩序。這不僅涉及經(jīng)濟層面的摩擦，更又可能因涉及支柱產(chǎn)業(yè)而將矛盾上升到政治高度，惡化國家間的雙邊關(guān)系。為了避免反傾銷措施的濫用，促進全球貿(mào)易的一體化與自由化，引入公共利益原則實屬必要。公共利益原則引入反傾銷法，將會對是否采取措施、制裁的程度發(fā)揮重要作用，具體來說，只有當反傾銷稅的征收符合公共利益原則的要求時，才能按照認定的傾銷幅度征收反傾銷稅；在征收反傾銷稅時，還要考慮征收反傾銷稅對公共利益的影響因素，考察是否應(yīng)當?shù)陀趦A銷幅度征收反傾銷稅；當反傾銷稅的征收不能夠符合公共利益的要求時，不應(yīng)當堅決放棄對反傾銷措施的應(yīng)用。

三、 我國反傾銷法中公共利益原則的缺陷

反傾銷立法最初也存在一定的生產(chǎn)者傾向，較少考慮相關(guān)工業(yè)用戶和消費者利益等經(jīng)濟因素。1997年的《中華人民共和國反傾銷法補貼條例》是我國第一部反傾銷法，其并未對公共利益原則作出規(guī)定。2002年的《反傾銷承諾暫行規(guī)則》首次引入了公共利益原則，規(guī)定反傾銷調(diào)查機關(guān)應(yīng)當在審查我國公共利益的基礎(chǔ)上，決定是否接受傾銷方的價格承諾。2004年國務(wù)院修改了《中華人民共和國反傾銷條例》，規(guī)定出口經(jīng)營者的價格承諾符合公共利益的，不采取臨時反傾銷措施，也不征收反傾銷稅；終局裁決傾銷成立的，征收反傾銷稅時，應(yīng)當符合公共利益原則。國務(wù)院以行政法規(guī)的形式進一步明確規(guī)定了公共利益原則，在立法理念和制度設(shè)計上有了明顯進步，被認為是我國反傾銷法中正式確立公共利益原則的標志，我國從此成為了世界上為數(shù)不多的規(guī)定公共利益原則國家之一。但因其未窮盡利益博弈各方因素而缺乏徹底性導(dǎo)致這一原則在實踐中缺乏可操作性的法律基礎(chǔ)。

1. 實體規(guī)定不夠具體和全面。一方面，沒有明確“公共利益”的內(nèi)涵和外延?！斗磧A銷條例》的第33條和第37條規(guī)定雖涉及了公共利益的概念，但沒有明確公共利益的標準及評判依據(jù)。對“公共利益”分歧解釋，將影響反傾銷的預(yù)期效果，很可能達不到引入“公共利益”條款的初衷。另一方面，沒有明確利益相關(guān)人的主體資格。《反傾銷條例》規(guī)定的反傾銷案件的利益相關(guān)人的主體包括：申請人、出口經(jīng)營者、進口經(jīng)營者等有利害關(guān)系的組織和個人。但是，對于工業(yè)用戶以及消費者是否被涵蓋在“其他有利害關(guān)系的組織和個人”的規(guī)定中，不得而知。如果是，為何不予列明？缺乏明確列舉，反傾銷調(diào)查機關(guān)便可自由裁量誰能代表公共利益、誰可以參加反傾銷程序、以及誰可以就能否采取反傾銷措施和反傾銷的適度性等問題發(fā)表意見。這便難免會使得這些主體的權(quán)利及利益受損，也使得公共利益很難完整體現(xiàn)。

2. 程序性權(quán)利缺乏明確規(guī)定。為使調(diào)查機關(guān)更全面地掌握信息，以確定是否采取反傾銷措施，立法對于利益相關(guān)人的程序性權(quán)利作出了明確的規(guī)定，即包括：獲得信息、提供信息、發(fā)表信息的權(quán)利。實踐中，利益相關(guān)人參加反傾銷調(diào)查的方式主要是參加相關(guān)調(diào)查機構(gòu)組織的聽證會或座談會。但是，聽證會代表如何產(chǎn)生，是否包括申訴企業(yè)之外的其他企業(yè)和消費者、聽證范圍是行政機關(guān)確定還是與聽證代表共同確定、聽證會代表是否有辯論的權(quán)利、聽證意見的效力等等問題，立法都沒有予以明確?！白剷笔欠钦降姆绞?，具有一定的任意性，無相關(guān)法律約束。在這種情況下，利害關(guān)系方便很難有效參與到反傾銷程序中，更不要說充分的表達自己的利益要求，這就使得使調(diào)查機關(guān)在反傾銷調(diào)查中對公共利益難以全面考量。

3. 反傾銷稅的征收幅度缺乏適當性規(guī)定。反傾銷稅是一把“雙刃劍”，過高的反傾銷稅很可能會在保護國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同時，給消費者和下游企業(yè)造成很大的損害。而“輕稅規(guī)則”則可以減少由于征收反傾銷稅而給進口商、消費者、下游企業(yè)等主體造成的過度損失，有利于均衡各主體間的利益?！斗磧A銷條例》僅規(guī)定了反傾銷稅的稅額不能超過終裁決定所確定的傾銷幅度，但卻沒有規(guī)定“輕稅規(guī)則”，即反傾銷稅的征收不能超過“保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害”的必要限度?？梢?，此規(guī)定未能充分體現(xiàn)公共利益原則。

四、 反傾銷法中公共利益原則的重構(gòu)

為了使公共利益原則在反傾銷法中落到實處，既要明確公共利益的概念、考量因素、適用范圍。同時，也要完善公共利益原則的認定程序。

1. 明確界定公共利益的含義和范圍。在我國反傾銷法上，可以采用“描述加列舉”的方式，對典型情形作出規(guī)定并輔之于彈性的兜底條款。公共利益的范圍應(yīng)當進一步擴大，不僅僅包括國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、進口商、上下游用戶、消費者等關(guān)聯(lián)方的利益，隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，公共利益還可能突破國界，既包含進口國的相關(guān)利益方，還包括出口國的利益關(guān)聯(lián)方，甚至第三國利害關(guān)系方的利益。

在反傾銷法上進行公共利益調(diào)查時，需要明確公共利益的考量因素。建議將以下因素納入到考量范圍：（1）對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響：是否會對市場份額、價格利潤、產(chǎn)能、就業(yè)形勢及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的作用產(chǎn)生嚴重的影響；（2）對市場競爭結(jié)構(gòu)的評估：是否會加劇國內(nèi)生產(chǎn)商的壟斷地位，該產(chǎn)品還能否滿足市場需要；（3）進口商、銷售商對該產(chǎn)品的依賴性，以及在采取反傾銷措施后是否可以從他國獲得替代商品；（4）對上下游用戶的影響：尤其是對上游用戶的銷售額及對下游用戶生產(chǎn)成本的影響；（5）對消費者的影響；（6）對對外貿(mào)易政策的影響；（7）其他相關(guān)因素。由于在不同的案件中涉及到的因素不同，因此應(yīng)當具體情況具體分析，將這些因素在特定案件中的重要性量化。如果反傾銷措施給國內(nèi)工業(yè)用戶、消費者、進口商、銷售商、競爭結(jié)構(gòu)等帶來的損害與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)獲得的利益不成正比，則可認定該措施違反了公共利益。這種基于基本而公平的數(shù)量經(jīng)濟的分析技術(shù)，規(guī)范性強，有很強的可操作性。

2. 擴大利害關(guān)系方的適用范圍，明確利益主體的程序權(quán)利。反傾銷措施對工業(yè)用戶及消費者利益有很大影響，只有賦予他們與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及其他利害關(guān)系方一樣的法律地位，才能全面反映公共利益需求。我國《反傾銷條例》第19條從表面上來看已經(jīng)規(guī)定了利益主體，但是范圍窄、可操作性不強?？梢詫⒌?9條中的“其他有利害關(guān)系組織、個人”進一步表達為：進口商、銷售商、工業(yè)用戶及他們各自的貿(mào)易協(xié)會、有代表性的消費者和消費者協(xié)會以及其他有代表性的組織個人。

在立法上賦予利益相關(guān)人參與公共利益調(diào)查的程序性權(quán)利，有利于消除利益相關(guān)人地位不平等的現(xiàn)象，使這些利益相關(guān)人可以切實維護自身合法利益，充分發(fā)揮公共利益原則的價值。結(jié)合WTO《反傾銷協(xié)議》及各國的立法，建議賦予各利益主體的程序性權(quán)利包括：查閱和復(fù)制資料的權(quán)利；發(fā)表意見并提供相應(yīng)的證據(jù)的權(quán)利；申請舉行聽證會的權(quán)利，利益相關(guān)方在規(guī)定時間內(nèi)提交了申請，并有充足合理的理由，便應(yīng)當舉行聽證會；臨時反傾銷措施的異議權(quán)；知悉公共利益評估結(jié)果的權(quán)利、提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。這些程序性的權(quán)利有利于公共利益原則的實施。

3. 將公共利益調(diào)查作為獨立的環(huán)節(jié)。我國反傾銷法上的公共利益原則沒有貫穿在反傾銷法的整個環(huán)節(jié)，而僅僅局限于價格承諾環(huán)節(jié)和征收反傾銷稅環(huán)節(jié)，缺乏程序性規(guī)定和強制性保障?？梢越梃b歐盟的做法，把公共利益審查、傾銷幅度和損害結(jié)果的調(diào)查的重要性同等對待，以便于提高公共利益原則的法律地位，使其價值得有充分發(fā)揮。也就是說，把“公共利益”規(guī)定為實施反傾銷措施的必要構(gòu)成要件，即采取反傾銷措施不僅要滿足傾銷事實、損害結(jié)果、因果關(guān)系的標準，還應(yīng)當滿足公共利益標準。即使傾銷和損害已經(jīng)成立，但是實施反傾銷措施不符合進口國公共利益，則不得采取反傾銷措施。在立案環(huán)節(jié)，以公共利益為依據(jù)，判斷是否發(fā)起反傾銷調(diào)查；在價格承諾環(huán)節(jié)，要考慮臨時反傾銷稅和價格承諾會給相關(guān)的產(chǎn)品帶來的價格上漲對公共利益的影響，限制反傾銷稅率以及反傾銷適用范圍；采取反傾銷措施期間，如果各種利益關(guān)系發(fā)生變化，主管機關(guān)可依據(jù)公共利益暫時中止反傾銷措施的實施；行政復(fù)審環(huán)節(jié)，加入公共利益因素，綜合評估此前采取的反傾銷措施，衡量受影響的具體利益和損失，以做出最佳決策。

為使公共利益落到實處，需要完善利益相關(guān)人在調(diào)查中的表達機制。利益相關(guān)人能否獨立、平等的表達利益主張的程序正義，對于公共利益評價結(jié)果的正當性有著重要的價值。根據(jù)我國《反傾銷條例》的規(guī)定，公共利益評價的方式是聽證會、座談會和問卷調(diào)查的形式，此外，還包括抽樣、現(xiàn)場核查等方式，但是，法律卻沒有對程序的具體實施作出明確的規(guī)定。如，在聽證程序中，沒有明確聽證范圍、聽證會代表的類型、聽證會代表的確定程序、聽證意見的效力，不能保證利益相關(guān)人意思的有效表達。同時，缺乏申訴企業(yè)之外的其他利害主體主動介入反傾銷調(diào)查的機制。應(yīng)明文規(guī)定進口商、工業(yè)用戶及消費者可以主動提交材料、發(fā)表意見。除調(diào)查機關(guān)依職權(quán)召開聽證會外，利害相關(guān)方也可以通過提交材料主動申請召開聽證會。此外在聽證會中，還應(yīng)強調(diào)保護利益關(guān)系方的辯論權(quán)，完善公共利益調(diào)查中的辯論式聽證程序，從而保證其利益表達機制。

4. 制定較少征稅規(guī)則。反傾銷是為了消除傾銷給進口國帶來的危害而采取的一種救濟手段，并非懲罰措施。從價值取向來看，反傾銷稅的稅率要與傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害相適應(yīng)。并且，征收反傾銷稅時，既要考慮對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所遭受損害的彌補，也要考慮反傾銷稅對進出口商、上下游用戶、消費者等利益相關(guān)人可能帶來的損失。反傾銷稅的征收幅度要兼顧彼此間利益的平衡。除此以外，WTO制定的《反傾銷協(xié)議》和歐盟制定的《反傾銷條例》都規(guī)定了較少征稅，這直接體現(xiàn)著公共利益原則。較少征稅不僅可以減少國內(nèi)產(chǎn)業(yè)外的其他相關(guān)人利益受損，而且使反傾銷稅的稅率受到傾銷幅度及消除損害的雙重約束。

5. 建立合理的時效制度。反傾銷法中對相對人規(guī)定了嚴格的時效，對行政行為的時效規(guī)定卻很少，使公共利益調(diào)查缺少應(yīng)有的時間限制。在立法中，應(yīng)嚴格規(guī)定各調(diào)查階段時效及公共利益相關(guān)資料提出的期限，如明確規(guī)定利益相關(guān)人反傾銷的申請期限、相對方的答辯期限、聽證會的期限以及法庭的審理期限，以保證程序的順利推進，提高行政機關(guān)的辦事效率，同時可以保證利害相關(guān)方權(quán)利的及時實現(xiàn)。

五、 結(jié)語

我國在公共利益原則的制度設(shè)計上不完善，而若要讓公共利益原則在實踐中能夠貫徹實施，必須先確定其內(nèi)涵。其次要在實體和程序法上進一步完善我國反傾銷法中關(guān)于反傾銷法的條款。實體上，明確公共利益含義、考量范圍、實施標準，制定較少征稅規(guī)則。程序上，擴大利害關(guān)系方范圍、完善公共利益調(diào)查的程序機制、建立合理的實效制度。這樣，才能讓反傾銷法突破自身的價值局限性，推進整個國家和國際經(jīng)濟秩序的發(fā)展。

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基金項目：廣東省高等學(xué)校人才引進項目“收入分配改革與財稅法制變革——以財政資源的公平配置為中心”（項目號：C13301）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦“共享改革發(fā)展成果的經(jīng)濟法保障研究”（項目號：GD12XFX11）。

作者簡介：翟中玉（1979-），女，漢族，河北省廊坊市人，吉林大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)博士生，河北工業(yè)大學(xué)勞動法研究所副所長，河北省法學(xué)會社會法研究會常務(wù)理事，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院講師。研究方向為經(jīng)濟法、勞動法；周邁（1972-），女，漢族，湖南省汨羅市人，湖南省外貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師，研究方向為計算機與網(wǎng)絡(luò)安全；李新建（1974-），女，漢族，湖南省汨羅市人，就職于海南省三亞市中級人民法院民一庭，研究方向為民商法。

收稿日期：2015-02-27。