科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價理論分析及問題研究

魏恒強 李曉鳳 劉曉波

摘 要：財政專項資金是指各級政府為完成特定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標所安排的具有專門用途的財政性資金，多為公益性的以政府主導的政策性資金，這種資金都會要求進行獨立核算，?？顚Ｓ?。財政專項資金績效評價，是指財政部門和預算部門根據(jù)設定的績效目標，運用科學合理的績效指標、評價標準和評價方法，對財政專項支出進行的綜合性考核與評價?？蒲惺聵I(yè)單位的財政專項支出作為財政專項支出的一個分支，在相關理論和實際運行中具有其獨特性質。

關鍵詞：科研事業(yè)單位 財政專項 績效評價 現(xiàn)狀

中圖分類號：F810.41

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-028-02

一、科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價理論

1.科研活動。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的定義，科研活動是一項系統(tǒng)化的活動，它主要作用于自然、社會及人文科學領域，與科技知識的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應用相關?？萍蓟顒又饕ㄈ箢悾嚎茖W研究與實驗發(fā)展、科技成果轉化及應用、科技服務?？茖W研究與試驗發(fā)展是一類系統(tǒng)性和創(chuàng)造性的工作，它的目的是為了增加知識總量，以及運用這些知識創(chuàng)造新應用；科技成果轉化及應用是一種技術性活動，目的是為了將研究與發(fā)展活動的成果，轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)能力；而科技服務的定義則較為寬泛，與研究與發(fā)展有關，并且有助于科學技術知識的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應用的活動都可稱為科技服務。

2.科研事業(yè)單位財政專項支出的內(nèi)涵?？蒲惺聵I(yè)財政專項資金，是政府為支持科研活動的開展所給予的資金投入。我國政府用于科研活動支出的財政資金按用途通常分為科學技術三項費、科學技術基本費、科學技術基建工程費、其他科研相關的事業(yè)費等。財政專項支出補助由上級財政或同級財政撥付，有些項目還需要單位配套資金，資金的使用要遵循法律法規(guī)和專項資金管理的要求，做到合理高效的支出。

3.科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價的理論特質?？蒲惺聵I(yè)單位財政專項支出績效評價是要對其經(jīng)濟性、效率性和有效性以及所達到的社會效益進行綜合評定，這是財政專項支出績效評價的理論基石，也是財政專項支出績效評價的基本原則。

（1）在研究方法方面，績效評價可從定量研究和定性研究兩方面來研究。在取得績效評價結論時，可以量化的數(shù)值或者比例（即定量指標）來表示，而有的根本無法量化，通常用定性語言描述優(yōu)劣。在財政支出績效評價過程中，效益、效果和效率三要素經(jīng)常出現(xiàn)，然而在本質上與財政支出績效并無實質差別。

（2）在表現(xiàn)形式方面，財政專項支出績效涉及社會、政治和經(jīng)濟等幾個方面。因此，財政專項支出的活動和科研事業(yè)財政專項支出活動的根本區(qū)別在于講求政治績效還是社會績效。以政府為主導的財政支出主要是為政府履行其職能而必須履行的責任，所以財政支出績效評價更注重政治績效和社會績效，而經(jīng)濟績效是輔助的。

（3）在衡量尺度方面，財政專項支出績效可從實物和價值這兩個層面去解析，因此財政專項支出績效評價目標具有多元性，然而從其具有的社會屬性來看又存在質與量的不確定性和不可計量性。科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價是完善財政管理的重要內(nèi)容，是財政專項支出管理的深化，也是財政工作重要的發(fā)展方向。

二、我國科研事業(yè)單位財政專項支出的績效評價工作進展

我國科研事業(yè)單位財政專項支出始終把績效評價作為核心，把績效評價的結果作為提高和強化財政資金管理、提高資源使用效益的基本依據(jù)。在當今經(jīng)濟條件下，我國科研事業(yè)單位承擔的財政專項比較多，相應的資金量的規(guī)模較大，因此開展科研事業(yè)單財政專項資金評價具有重要的積極意義。

目前我國對財政專項支出的績效評價的研究趨勢都是借鑒西方的先進經(jīng)驗，科研事業(yè)單位作為財政專項支出范圍內(nèi)的一個分支，則重點在于要設計我國多層面、立體的績效評價指標體系，以及建立科學合理的評價標準。這些經(jīng)驗為其他省市地區(qū)開展科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價工作提供了良好的借鑒，同時也為我國科研事業(yè)單位財政專項支出考評工作的進一步發(fā)展打下了良好的基礎。對我國科研事業(yè)單位財政專項支出工作的開展有著重要的意義。

1.優(yōu)化資源配置，強化績效管理體系。伴隨著改革開放的步伐加快，也隨著具有中國特色的市場經(jīng)濟體制的逐步建立，不斷完善我國的分稅制財政管理體制，構建穩(wěn)定的財政收入增長機制，是我國的財政管理改革步入以財政支出管理改革為重心的新階段。在實際的經(jīng)濟運行中，為確保履行財政職能，就務必用科學高效的管理體制對公共資源進行合理的分配和使用，資源配置效率的問題，也是財政支出績效評價的理論基點。對財政專項支出績效評價的目的就是要關注政府對公共資源的配置是否實現(xiàn)了社會福利與社會公平的最大化。對科研事業(yè)單位的財政專項支出績效評價實質上就是國家投入的到科研事業(yè)單位資金對經(jīng)濟社會發(fā)展做出了多大的貢獻，在應用型技術方面和科學理論方面是否有所創(chuàng)新。使財政對所投入的資金有一個全方位的認識，有利于以后對資金資源的合理配置。

2.助推財政管理體制改革及事業(yè)單位改革。通過開展科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價，獲得大量績效評價結果的反饋，通過分析和評價，進一步完善和調(diào)整有關財政方針政策，提升公共財政投資決策能力和水平。特別是專項資金使用單位的真實意見，對納稅人滿意度也得到了充分的體現(xiàn)，有利于對現(xiàn)有財政專項資金分配，也有利于對財政管理與考核體制的更加完善。借助專項資金績效評價的約束，提高資金配置的高效性，提高財政專項資金的利用效率，改善財政專項支出效能。建立一個目標明確、預算科學、分配合理、執(zhí)行順暢以及監(jiān)督有效的財政管理體制。對科研實力比較強，創(chuàng)收能力較為充裕的事業(yè)單位，可進行改制；對科研實力比較強，公益性較強的單位繼續(xù)保留；對科研能力較弱，創(chuàng)收能力不太強單位實行差額管理。

三、我國科研事業(yè)單位財政專項支出的績效評價亟待解決的問題

1.缺乏法律法規(guī)和制度保障。在現(xiàn)階段，我國科研事業(yè)單位的財政專項支出績效評價作為項目管理的一部分還處于起步階段，績效考核階段的工作通常是應付檢查。作為項目的審批單位一般是要求申報單位在項目管理方面要有完善的內(nèi)部控制。項目的承擔單位為了獲得項目就會粗放地進行資金管理，很少按照財政的要求，就項目資金管理制定詳細的、規(guī)范的管理措施。也就不能從政策和法規(guī)方面對績效評價加以規(guī)范和保障，因此需要從立法的高度對績效評價予以明確。

2.缺乏科學的指標管理體系?？蒲惺聵I(yè)單位是承擔國家專項任務，依托自己的科研實力，為國家承擔科技創(chuàng)新的重要部門，很多單位尚未制定科學合理規(guī)范的績效評價體系。在財政專項支出的使用過程中，達不到財政要求的效果?？茖W合理的績效評價體系能夠具有積極的價值導向作用，會使財政專項支出取得一個良好的效果。

3.管理機構不明晰，評價結果不全面。我國對科研事業(yè)單位的財政專項支出績效評價依托政府各個部門進行，如省農(nóng)業(yè)廳、科技廳和財政廳等可以對項目進行管理，沒有建立一個有權威的財政專項支出績效評價的綜合管理機構?，F(xiàn)有評價機構各個部門對財政專項支出的績效評價的指標不統(tǒng)一，方法和組織程序差異大，導致財政支出績效評價結果差異較大，可比性差，無法保證評價結果客觀性的科學性，無法從根本上對財政資金進行高效的配置，導致資源配置效率低下。

4.績效評價基礎資料缺失，收集困難。從現(xiàn)在科研項目的流程來看，從項目的申報、批復、執(zhí)行和驗收的過程中，作為單位的財務人員沒有參與其中，對項目不夠了解，對項目支出的各個內(nèi)容不清楚，對一些資料也沒有掌握，對預算的編制和決算編制都是對數(shù)字進行匯總，難以對數(shù)字所反映的項目的真實性做出判斷，對經(jīng)費資料的缺失和不了解造成預決算相差較大的情況。

5.績效評價缺乏系統(tǒng)性，信息統(tǒng)計體系不健全。目前處理科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價的工作還處于一個初級階段。在項目尚未完畢前，單位會邀請一些專家先對項目進行初驗，往往單位會找一批較為熟悉的人員對在進行的項目進行探討，在項目驗收時項目批復部門也會找一批專家對項目進行評價，因此可能存在專家的重疊就不會對初驗時的問題再揪住不放，從而失去了對驗收的權威性。評價工作在項目結尾的階段進行，績效評價缺乏完整性和系統(tǒng)性。

6.績效評價形式化，評價結果執(zhí)行差?？蒲惺聵I(yè)單位財政專項支出績效評價體系仍處于發(fā)展階段，制度尚不完善，評價的結果在項目進行完畢后，項目資金已經(jīng)消耗殆盡，即使是評價結果不合理也無法進行整改，這是整改意見往往沒有被很好地執(zhí)行的原因。還有就是受集權思想的影響，在評價上過多地受到權力的干擾，靈活主動性差，帶有明顯的審計特征。最終導致評價結論沒有被很好地去執(zhí)行和改正，問題和責任缺少有效的制約，對績效評價結果的效力更是大打折扣。

科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價是針對事業(yè)單位對同級財政級上級財政獲得的資金在支出過程中對資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價。到目前為止，我國仍然處于對財政專項資金支出績效評價的初級階段，存在著較多的問題，需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，建立完善的科研事業(yè)單位財政專項資金支出評價工作的標準和規(guī)范，形成可靠的科研項目績效評價的體系。

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[5] 白文杰.省級財政支出績效評價研究[M].浙江，浙江大學出版社，2014

（作者單位：1.山東省海洋資源與環(huán)境研究院；2.山東省農(nóng)業(yè)廣播電視學校煙臺分校；3.山東省海洋資源與環(huán)境研究院 山東煙臺 264000）

（責編：玉山）