消費品安全立法箭在弦上

《家用電器產品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》自2010年7月就開始征求意見，但至今仍未出臺。不過，2014年3月15日開始實施的新《消費者權益保護法》讓人們看到了希望。今年的6月16日，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局公布的 《消費品召回管理辦法（征求意見稿）》為家電召回法規(guī)再次增添了一根新網線。中國家電研究院副總工程師張亞晨認為，讓業(yè)內久盼的召回制度切實落地，還需要針對產品缺陷認定的原則、方法等出臺詳細的、具有可操作性的細則。

從此前舉行的全國政協提案工作情況通氣座談會上了解到，中國消費品安全法立法研究各項工作正在積極推進中。業(yè)內人士認為，中國目前不僅需要，而且迫切需要制訂消費品安全法，完善保障中國消費品安全的法律制度，對目前的嚴峻形勢作出最有力、最關鍵的應對舉措。

立法防控消費品安全風險刻不容緩

“54%的海外消費者認為中國產品質量較差，70%認為部分中國產品存在使用安全隱患?！痹谌ツ昴甑讓ν饨洕Q易大學召開的第一屆中國消費者保護法論壇上，對外經貿大學法學院教授、對外經貿大學產品質量與安全法制研究中心主任李俊說，我國當今的消費品安全，已不再只是事關中國消費者的民生問題，而是中國作為世界上最大的消費品制造國的國際競爭力問題，甚至是事關中國政府、中華民族面對全球消費者是否負責任的國際形象問題。

消費品的安全性既是維系消費正常運行的前提，也是保障消費者安全權的基礎。然而生產工業(yè)化，貿易全球化以及科技化、信息化浪潮，在給人類帶來福利的同時也帶來了風險。近年來，國內發(fā)生多起消費品安全事故，如洗衣機絞死女童、汽車天窗卡死兒童等。早在去年兩會期間，全國政協委員、上海出入境檢驗檢疫局局長徐金記表示，我國應盡快制訂《消費品安全法》，實現從“質量監(jiān)管”到“安全監(jiān)管”的轉變，減少和防止消費品安全事故的發(fā)生。

從世界經濟史發(fā)展的軌跡看，當一國人均國民收入跨進中等收入階段之后，其消費傾向就會從溫飽型向舒適性轉變，其安全需求就會逐步取代生理需求成為第一需要。我國現有的對于規(guī)范產品質量安全的法律法規(guī)主要包括《產品質量法》《食品安全法》《進出口商品檢驗法》等。這些法律法規(guī)為提高企業(yè)質量管理能力、提升產品質量水平發(fā)揮了重要作用。但也存在涉及范圍交叉、未能區(qū)分產品一般特性和安全特性等問題，影響了整體監(jiān)管效能的發(fā)揮。

消費者權益保護法自1994年1月1日起開始施行，2014年又進行了較大幅度的修改，在實踐中也較好地發(fā)揮了保護消費者的作用。但我國目前消費品安全形勢依然嚴峻。完善的消費者保護法律制度除了要重視消費者權利，并加強對受到損害的消費者權利進行救濟之外，也要特別重視對商品或服務存在的風險進行預防、控制，以有效保護消費者生命、健康權益。特別是在當今風險社會，后者對于避免發(fā)生大規(guī)模侵害消費者權益事件，作用更為突出。

保護消費者權益是當今世界各國政府的核心職責。1962年，美國總統(tǒng)肯尼迪提出著名的保護消費者四項權利，其中第一項就是消費者的安全保障權。各國政府把消費品安全作為非傳統(tǒng)安全納入政府社會管理的核心內容。正是在這樣的時代背景和社會需求下，美國、日本、歐盟等不少國家和地區(qū)先后出臺專門的消費品安全法律制度。為了有效預防、控制消費品安全風險，許多發(fā)達國家從20世紀七八十年代開始，就不斷通過專門立法來進行應對。這些專門立法改變以往主要靠法律的事后救濟來保障消費品安全的做法，通過立法，授權監(jiān)管部門提前介入，并調動各方力量，主動采取措施預防和控制消費品安全風險，減少危害和損失。

改革開放30多年來，我國正在由消費品制造業(yè)大國向消費品制造業(yè)強國轉變，消費品質量安全狀況總體趨好，但不可否認的是，我國消費品安全形勢依然嚴峻，急需法制應對。早在去年召開的“中國消費品質量安全論壇”上，國家質檢總局副局長張沁榮曾表示，目前國家質檢總局已建立起產品質量安全風險監(jiān)測體系和風險預警、風險提示制度，同時《消費品安全法》立法研究已經啟動，正在緊鑼密鼓地推進有關工作。在成功實施缺陷汽車召回制度的基礎上，《食品安全法》《特種設備安全法》《兒童玩具召回管理規(guī)定》等法律法規(guī)的相繼出臺，將食品、兒童玩具、特種設備等產品引入缺陷召回制度，產品召回法規(guī)體系正在日臻完善。在缺陷產品召回制度上，質檢總局方面已經在汽車、玩具等消費品方面制定了專門的召回管理規(guī)定，并將加快建立消費品質量安全市場反溯機制。

隨著中國經濟進入新常態(tài)，中央提出了“八個更加注重”的要求——更加注重滿足人民群眾需要，更加注重市場和消費心理分析，更加注重引導社會預期，更加注重加強產權和知識產權保護，更加注重發(fā)揮企業(yè)家才能，更加注重加強教育和提升人力資本素質，更加注重建設生態(tài)文明，更加注重科技進步和全面創(chuàng)新。認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，引領新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經濟發(fā)展的大邏輯。

盡管經過多年發(fā)展，國內已初步建立起調整消費品安全的法律規(guī)范體系，如已經制定了產品質量法、消費者權益保護法、食品安全法、侵權責任法等，但這幾部法律中，或者由于立法時間早而存在認識局限，或者因為立法定位的差異，沒有突出消費品安全風險的預防、控制理念，也缺少社會參與的制度設計，或者只調整特殊類型的消費品安全，因此也就無法從總體上有效應對日益凸顯的消費品安全問題。因此，如何借鑒國外發(fā)達國家的共同經驗，制訂專門的消費品安全法，形成完善的法律體系，最終有效保障消費者權益。

消費品立法還有多少路要走

當前，中國經濟發(fā)展呈現出一系列階段性特征，正處在增長速度的換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策的消化期“三期疊加”階段，經濟發(fā)展進入新常態(tài)，呈現出趨勢性變化，集中體現在“四個轉向”——經濟增長速度正從高速增長轉向中高速增長，經濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優(yōu)增量并存的深度調整，經濟發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點轉向新的增長點。

經濟發(fā)展進入新常態(tài)，消費品安全的重要性就凸顯出來。這是中國經濟發(fā)展必然要經歷的歷史過程，是不以人的意志為轉移的經濟規(guī)律的客觀反映。從消費需求看，過去中國消費具有明顯的模仿型排浪式特征，現在模仿型排浪式消費基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流，保證產品質量安全，通過創(chuàng)新供給激活需求的重要性顯著上升。

德國學者烏爾里?！へ惪嗽鴶嘌裕寒斀裆鐣呀洺蔀轱L險社會。近年來，由于消費品安全問題所造成的致死、致傷事故數量已經達到令人不可接受的程度。據估算，美國每年因消費品安全事故死亡人數為7萬人，直接或間接因消費品安全造成住院或診治的人數超過3000多萬人，為其人口總量的十分之一。歐盟國家因消費品安全事故死亡人數為23萬人。目前中國尚未建立消費品安全傷害事故統(tǒng)計制度，無法與他國做比較分析，但消費品安全事故屢見報端。如近年來我國發(fā)生的洗衣機絞死幼女事件、熱水器爆炸造成傷亡事件、電視機爆炸造成兒童死傷事件、汽車天窗卡死兒童事件等，深深刺痛了國人之心，消費品安全已成為全社會關注的焦點。

改革開放初期，限于生產力水平不高，假冒偽劣產品泛濫的特定階段，政府主要依托消費者權益保護法、產品質量法對消費品質量進行監(jiān)管規(guī)范，是符合經濟發(fā)展規(guī)律的。但隨著市場經濟的深化，法治的完善，一般產品質量問題越來越成為企業(yè)自律、消費者用鈔票選擇的問題。從長遠看，一般產品質量優(yōu)劣應當主要由市場競爭、企業(yè)自律、消費者選擇；而消費品安全則應由政府依法監(jiān)管、提供保障。面對數以億計的產品，面對千變萬化的市場，面對紛繁復雜的安全因素，單靠政府行政管控肯定難以奏效。而制訂消費品安全法，進行制度創(chuàng)新，構建企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與、社會協同、法治保障的全新的制度架構，推動政府管理向社會治理轉型。所謂上帝歸上帝，凱撒歸凱撒。制訂消費品安全法，就是為了適應政府職能轉變，適應從質量到安全監(jiān)管重點轉變，提升治理能力現代化水平。

衣、食、住、行是每個人的生活必需，但是有這樣一些不安全因素，就會影響人們消費的信心。政府應當關注民生，關注老百姓生活，特別是要重視消費品的安全?！拔覈朴喯M品安全法是可行的?！眹屹|檢總局指出，目前，制訂消費品安全法既有國際通行做法可以吸納和借鑒，又有我國消費品安全和我國經濟社會發(fā)展水平的迫切需要。中國可以在不打破現有的法律框架，并且與其他法律法規(guī)相互銜接的基礎上，制訂專門的消費品安全法來為消費品安全構造法律制度安全網。

應該說，科學合理的法規(guī)制度體系，既是國家治理能力現代化的前提，又是現代化治理能力的結果。制訂消費品安全法是實現國家治理能力現代化的必然選擇。一方面，制訂消費品安全法有利于法規(guī)體系系統(tǒng)化、科學化。我國現行產品質量監(jiān)管法規(guī)制度，主要體現在產品質量法和相關法律之中。這些法律各有側重，但不成系統(tǒng)，無法真正解決消費品安全問題。如產品質量法主要關注的是質量而沒有強調安全；主要關注的是一般產品而沒有突出消費品；主要強調產品的符合性而缺少后市場管理，沒有召回制度，對貿易全球化背景下國內國際市場消費品安全統(tǒng)一監(jiān)管也極少涉及。因此，制定專門的消費品安全法進行制度創(chuàng)新，才能使產品質量安全監(jiān)管法規(guī)體系進一步完善、科學、完整，為依法治理奠定制度基礎。另一方面，制訂消費品安全法有利于轉變政府職能。治理能力現代化的核心是處理好政府與市場的關系。市場在資源配置方面起決定性作用，側重于解決效率問題；政府為社會提供公共產品和服務，側重于解決公平問題。消費品安全是政府應當提供的最受歡迎的公共產品，理應成為頭等重要的民生大計?，F代化治理的主旨是社會共治， 只有全社會各方形成合力，形成共治，才能最大限度地減少人們生命財產的傷害，最大限度地提升消費品安全保障水平。

（吳學安，江蘇省連云港市司法局法制處。）