社會力量參與公共安全管理的法治健全

【題記】 城市公共安全管理，是全社會都在關注的一個議題，公眾參與、社會協(xié)同管理公共安全事件，是社會發(fā)展的必然，是黨的十八屆四中全會創(chuàng)造的一項改革措施，在實踐中具有可行性。我們要大力挖掘社會力量，充分發(fā)揮公眾的作用。上海政法學院原副院長閻立教授、上海市民政局救災救濟處李志龍?zhí)庨L，從公眾參與公共安全管理的法治保障和社會風險評估中的參與式評估與法律問題，對公共安全管理的公眾參與和社會協(xié)同進行了深度挖掘。

社會公共安全管理的根本目的是實現(xiàn)公眾的根本利益，而實現(xiàn)公眾的根本利益，就必須要公眾的廣泛參與和積極監(jiān)督，社會公共安全管理能夠順利實現(xiàn)并取得成效，必須要公眾的參與。公眾參與需要制度建構和法律保障，建立健全一系列的公共安全管理制度，安排了這種制度，才能確立公民、社會和政府的職責和義務，把公民、社會和政府一切行動落實到法治框架內(nèi)運行，才能建立起公開、公正、高效、安全和可預期的社會秩序。

公共安全管理法治滯后

由于過去我們以政治動員為載體，忽略了法治建設，所以在公共安全管理中，法治相對滯后，原因主要有四方面。

第一，改革開放前，國家是政治國家模式，形成了組織群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾的“政治動員”模式，政治國家評判人的標準就是政治身份。也就是說每個人都要積極參加政治運動、參加政治學習、積極地政治表現(xiàn)。當時我們管理國家的方式也是組織群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾，公共管理同樣是這樣。群眾也需要積極參與公共管理，這是政治上的具體表現(xiàn)。以前維護治安大家共同參與，是政治動員的需要。強大的政治動員優(yōu)勢和政治氛圍，靠人民的政治覺悟、政治情勢和強烈的主人翁責任感和自覺性來維護社會公共秩序，而不需要法律保障。但是我們現(xiàn)在不是政治動員，這種強大的政治優(yōu)勢正在減弱，我們的管理方式發(fā)生了變化，進入了平等參與的階段。因此，無論政府、社會還是公民，大家都是平等的，平等參與需要制度建構和法治保障。那么，政府的職責是什么？社會的職責是什么？公民的職責是什么？這些都要由法律予以明確規(guī)定，因而制度建構是非常重要的。同時，平等參與要有必要的法律保障。

目前，利益需求在一定程度上不平等。比如，現(xiàn)在有的老百姓尋求花錢保平安，有的參與社會治安是為了利益；政府無奈也只有花錢買線索等。如何保障利益上的需求，需要構建一套制度，但是這些制度還相對滯后，并沒有一整套體系。

第二，以前我們公共安全管理主要是運動治理模式，如“嚴打”運動、“集中統(tǒng)一行動”“專項治理”運動、“掃黃打非”運動等，“運動治理”模式就是調(diào)動一切資源，集中解決一切突出尖銳的社會矛盾和糾紛。主要是由領導親自抓，一切工作都要給維穩(wěn)讓路，嚴防死守，強力部門齊抓共管，不惜物力、財力、人力，以確保轄區(qū)平安。這樣的做法勢必導致政府的短期效應，缺乏制度化、常規(guī)化的社會管理機制，而強化了運動治理機制，這實際在本質上就是以權代法。我們現(xiàn)在維穩(wěn)，包括化解矛盾，甚至有的地方領導包案都是“運動治理”的產(chǎn)物。致使社會公共管理的路子越走越窄，而不是越來越寬，甚至越走越偏離法制軌道。進入法治以后必須按照程序來操作，按照法律標準來操作。以前的人治維穩(wěn)方式?jīng)]有標準，領導包案沒有標準，化解矛盾也沒有標準，所以出現(xiàn)花錢買平安，人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決，擺平就是水平的做法，這些都和法治完全沒有關系的，也背離了法律的初衷?，F(xiàn)在我們已經(jīng)進入了法治國家，一切都必須要以法治方式、法治思維來運作，所以，要從運動治理走向國家治理、社會治理。

第三，當下處于風險社會，風險社會既有傳統(tǒng)的風險存在，又有非傳統(tǒng)的風險滋生和蔓延。但我們對非傳統(tǒng)的風險安全準備不足，比如說暴恐、毒品犯罪、外來人口的犯罪、食品安全、金融風險等，這些問題以前我們沒有遇到過，我們準備不足。其次對傳統(tǒng)的風險我們現(xiàn)在處理不好，比如現(xiàn)在犯罪率上升，矛盾突出，城市病，還有食品安全、公共安全等問題都爆發(fā)了?，F(xiàn)在是非傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)安全疊加。特別值得注意的是，我們現(xiàn)在城市化進展的速度太快了，但城市化的水平和質量并不高，管理水平與管理能力還不適應，管理的經(jīng)驗還太少。這是低質量的高速度。比如地鐵建設，僅僅用了幾年的時間就把地鐵全建起來了，硬件雖然有了但軟件不適應，硬件優(yōu)于軟件。我們現(xiàn)在的速度太快了，但是速度越快存在的隱患越多?，F(xiàn)在上海隱藏的風險隱患還沒有爆發(fā)，但是肯定有爆發(fā)期?，F(xiàn)在城市積壓和滯留的問題太多了。我們現(xiàn)在的問題是要怎么解決。風險社會非傳統(tǒng)安全給我們帶來了法制需求，非傳統(tǒng)安全我們沒有認識到怎么制訂法律？在這些方面法律嚴重滯后。

第四，我們前30年主要精力搞經(jīng)濟建設，立法任務就是市場經(jīng)濟立法，重點是強調(diào)市場經(jīng)濟，要保障市場經(jīng)濟。這樣所帶來的問題，就是我們經(jīng)濟是硬指標，公共安全管理是軟指標，說起來重要，干起來不要，認為這個事情無足輕重。當時的重要標準是經(jīng)濟發(fā)展，所以我們立法主要體現(xiàn)在經(jīng)濟體系，而社會立法、社會公共安全立法、社會保障立法、民生的立法，就存在諸多問題，法律的供給明顯不足。比如，我們現(xiàn)在一方面在強調(diào)綜合治理，而另一方面又缺乏法律依據(jù)。以上這四個方面，是導致目前城市公共安全法治滯后的主要原因。

推進社會力量參與公共安全管理法治化

如何推進社會力量參與解決法治化的問題，可從四個方面來考慮。

第一，改變社會力量參與無法可依的局面，加快立法。比如現(xiàn)在的社會治安綜合治理，是我們最大的優(yōu)勢，也是社會治安的治本之策，長治久安大計。這些年依照社會治安綜合治理，已經(jīng)比較好地解決了穩(wěn)定的問題，也可以說是治本政策，是維穩(wěn)的根本措施，并且在不斷地發(fā)展。但是注意現(xiàn)在各地方只有一個條例，國家現(xiàn)在也是1981年全國人大制定的那個條例，到現(xiàn)在還沒有改。國家這么大的治本策略沒有法律對策，現(xiàn)在很多條例也是空的沒有辦法落實，所以社會治安綜合治理成了問題，社會治安綜合治理成為一個筐，什么都往里裝，沒有邊界沒有要求。“綜合治理綜合治，不治也沒有辦法治”，使行之有效的國策難以落實。更可怕的是，由于沒有法律依據(jù)和保障，前幾年把社會治安綜合治理搞沒了，變?yōu)榱松鐣芾砭C合治理，因為沒有法律保障所以隨便用，用到最后把我們很好的國策搞壞了。還有，我們現(xiàn)在治安防控體系，中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)文，治安防控體系是公眾參與最好的途徑，沒有立法，法律的效力不強?，F(xiàn)在提多元性調(diào)解。多元性調(diào)解有沒有法律依據(jù)？沒有法律依據(jù)，包括我們現(xiàn)在探索的醫(yī)患糾紛問題，這些已經(jīng)在做了，但是現(xiàn)在沒有法律依據(jù)，法律嚴重滯后。還有我們社會自治的法律現(xiàn)在也沒有修改，農(nóng)村村民自治已經(jīng)空了，現(xiàn)在空心村怎么自治？自治怎么走？確實法律上需要調(diào)整，一方面我們?nèi)笔?，另一方面我們又嚴重的滯后，包括我們?nèi)悍廊褐蔚姆蓢乐厝笔?，因此，第一個措施就是必須要加快立法。

第二，加強地方立法，探索社會力量參與公共安全管理的法律法規(guī)。我認為第一個最重要的是賦予經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別立法權?，F(xiàn)在立法太死，社會發(fā)展不平衡，如上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展較快，社會管理的問題也必然提前暴露出來，急需法律調(diào)整。但由于地方立法權力有限，有些必須有上位法依據(jù)才能制訂，所以有些問題無法可依，難以治理。我建議，應該搞立法的試驗田，應該搞立法特區(qū)，適應社會管理的需要，比如說上海的城市頑癥，黑車、群租、違章搭建等形成了惡性循環(huán)，久治不愈，根源在于無法可依，因為地方立法沒有權力。我們總是說去找上位法，但是哪有上位法，很多地區(qū)根本沒有這個問題。所以應賦予發(fā)達地區(qū)特別立法權，解決遺留問題。為什么香港的法律解決好，出了問題就馬上立法，不用去找上位法，現(xiàn)在立法制約太嚴重，一方面講法治，另外一方面不給你權力，結果無法可治。

第二個重要的是，要把地方成功的經(jīng)驗上升為法律。比如說上?，F(xiàn)在有很多成功的經(jīng)驗，如群防群治、醫(yī)患糾紛、實有人口管理、社會組織監(jiān)督、特殊人群管理等都有了一套經(jīng)驗、一套做法，這些有必要上升為地方立法。

第三，加強社會力量參與公共安全管理保障方面的法律。現(xiàn)在一方面公眾參與力度不夠，另外一方面公眾參與又缺乏法律保障，同時公眾參與經(jīng)驗不足。以前我們發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，群眾是被動的組織對等?，F(xiàn)在群眾主動參與，主動參與必須有法律保障，沒有法律保障不行。一是，構建參與主體的法律保障體系，包括見義勇為法律，參與社會治理的義務。俄羅斯法律規(guī)定，公民必須有參與社會治安管理的義務，義務被法律明確了，這就好辦了，但是我們現(xiàn)在沒有。二是，保障參與主體平等自由的行使權利，防止權利不平等、利益不均衡。三是，要把維穩(wěn)和維權結合起來，在維權基礎上，在保障公民的權利上，在立法上解決。四是，加強公共安全法律方面的宣傳和普及，引導社會力量參與公共安全管理。我們這方面法治宣傳還不夠，前些年主要普及法律常識，這些方面我們還是有欠缺的，現(xiàn)在我們有很多載體，這些載體都可以利用，都是我們公共安全法律宣傳重要的載體，怎么發(fā)揮它們的作用，這是很重要的。現(xiàn)在關于公共安全這一塊，老百姓的意識還沒有轉變過來。我們以前發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾的觀念也沒有改變。老百姓按這個思路走，就必須要從法律角度上轉變這個問題。

（閻立，上海政法學院教授。）