公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的政府義務

【題記】在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府必須擔負起公共安全管理的責任，這是對政府履職能力和履職責任的重大考驗。政府在突發(fā)公共事件中，應如何運行權力、擔負起管理的責任？上海法學會副秘書長湯嘯天教授、復旦大學國際關系與公共事務學院副教授李瑞昌，從政府權力責任清單、以風險為中心公共安全社會管理、公共衛(wèi)生安全保障展開了討論。

2015年5月29日下午，中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調：“維護公共安全，要堅持問題導向，從人民群眾反映最強烈的問題入手，高度重視并切實解決公共安全面臨的一些突出矛盾和問題，著力補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平。”應當承認，在公共安全管理中政府如何切實承擔起應盡的義務，是我國公共安全管理中諸多短板之中的首要短板。

一、編織全方位、立體化的公共安全網是政府的義務

隨著科學技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用，就整個社會而言，風險因素的總量正在不斷增大。風險是不可回避的客觀存在，人們應當也能夠采取的對策是對風險實施有效的管控，降低風險爆發(fā)乃至成災的可能。從政府權力來源于公民的委托和讓與角度分析，任何公民個人都無法抵御風險，必須由政府編織全方位、立體化的公共安全網才有可能使得防災減災得以落實。我國《突發(fā)事件應對法》第4條明確規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”為此，政府既是編織全方位、立體化的公共安全網的第一責任人，又是突發(fā)公共事件發(fā)生后的決定應對措施、組織應對力量、實施應對指揮的第一人。當然，由于突發(fā)事件的復雜性，在應對過程中一定會遇到十分困難而又不得不緊急決策的難題，這對各級政府而言都是嚴峻的考驗。

需要特別說明的是，公共安全管理的目的是維護最廣大人民根本利益。一方面政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施；另一方面，政府應當公開應對突發(fā)事件的信息，使得群眾不至處于“不明真相”的狀態(tài)，組織各方面的力量，有序投入突發(fā)事件的應對。這是因為，政府之所以擁有行政管理、行政強制、緊急征收征用等項公權力都是基于公民的授予，是公民將自己私權利的一部分委托給政府用于社會管理，以確保他們人身財產的安全和生活環(huán)境的安寧穩(wěn)定。換句話說，對公民權利的保護和為公民提供服務是政府權力存在和行使的唯一理由和目的。政府的全部職責在于使民眾獲得更大的安全與幸福，這也是國家權力存在的理由。人民的安寧幸福并不是政府的恩賜，而是政府義不容辭的義務。行政權力存在的合理性就在于保一方平安、謀人民幸福，政府職能部門沒有任何理由不與自己的服務對象合作。同時，公民又隨時隨地在用制度的“籠子”管束政府手中的權力，每一個政府及其工作人員都必須“服管”且無怨無悔。

面對風險總量增多、誘發(fā)風險的因素復雜多變的局面，毋容置疑的是必須由政府切實擔負起公共安全管理的責任。我國《突發(fā)事件應對法》第7條還就屬地原則的細化作出規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責?！痹诠舶踩芾矸懂爟?，無論是“保一方平安”的分別負責還是涉及多個行政區(qū)劃的共同負責，都會遇到許多專業(yè)性的問題，有的甚至是“不懂專業(yè)就無法管理”。但是，專業(yè)性的強化并沒有絲毫減弱行政責任的承擔，“用權”（行使行政權力）與“用智”（運用專業(yè)知識）并不是對立的。在應對突發(fā)公共事件時，權力的行使必須建立在尊重科學的基礎上，充分發(fā)揮專業(yè)隊伍、專業(yè)知識的作用。傳染病防治是最典型的公共產品。傳染病一旦流行，是任何國家的邊界都阻擋不了的。傳染病防治既沒有國界也不排他，不會因為A感染之后B就不會再感染?；趥魅静》乐问枪伯a品這樣的屬性，政府責任就非常大。政府是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主導者、組織者、指揮者、實施者。公民和所有的社會組織都應當采取與政府合作和配合的態(tài)度，前提是要由政府來提供和強化應急管理。如果在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后政府不能履行義務，靠民眾“自救”是無法提供生命健康安全保障的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對政府履職責任的重大考驗，同時也是對政府履職能力的重大考驗。當前，在政府職能部門及其工作人員對公共安全有一種“懼怕責任+心存僥幸+自認倒霉”的復雜心態(tài)。雖然在“責任如山”的壓力之下，公共安全管理的責任心有所加強，但又覺得在未出事的情況下，責任落實非常困難，只能寄希望于僥幸，一旦風險暴露只好自認倒霉?！皯峙仑熑?心存僥幸+自認倒霉”的復雜心態(tài)，是在“躲過一劫”與“躲不過一劫”之間的猶豫和糾結，在整體上是消極、被動的。強調公共安全管理中的政府責任并不是要讓公務員人人自危，關鍵是權力當用則用、當止則止，權力的行使公開透明接受監(jiān)督。權力濫用是瀆職，為官不為是失職，濫用權力與懈怠履職都應當受到處罰。無論是上海12·31踩踏事件，還是天津濱海新區(qū)?；锲穫}庫爆炸事件，都再次引發(fā)了人們對城市安全管理的討論和深思，如何從中吸取教訓，改變政府現有不適應公共安全管理的體制，完善城市運行管理應急聯(lián)動機制和響應程序，這才應當是我們付出沉痛代價之后的當務之急。本文限于篇幅，僅對政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的義務作出梳理。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府權力運行的基本特征

就突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，根據我國目前的情況，至少存在以下四個方面的問題：一是政府和部分職能部門對于傳染病防治的重要性認識不足，認為傳染病防控是衛(wèi)生機構的事情，而不是政府的職責；二是醫(yī)療機構和醫(yī)護人員作用有待進一步提升和發(fā)揮；三是重點人群、重點場所傳染病防控工作仍然是薄弱點；四是傳染病防治法的約束存在一定的偏頗，約束主要針對醫(yī)療機構和疾控機構的立法設計不夠合理。應當認識到，我國傳染病防治的形勢依然非常嚴峻，進一步提高傳染病防治的能力，首先要進一步強化傳染病防治的政府職責，在當下的國情下，提高政府的重視程度，明確政府義務是第一位的。

根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定可知，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件?！痹摋l例對政府及其職能部門的權力和法律責任作出了規(guī)定。依據法理，政府權力的運行必須遵循“法無授權不可為、法定職責必須為”的原則，一方面嚴厲禁止以權謀私等濫用權力的行為，另一方面也要嚴厲處置政府及其職能部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的不作為、慢作為等懈怠履職的行為。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，政府權力行使具有一定的特殊性，其特征主要表現在以下幾個方面：

（一）權力行使的專屬性

應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府權力只能由政府的某一個職能部門或者幾個職能部門所專有的。如對傳染源的確認、防控傳染措施的實施必須由疾病控制預防等醫(yī)學部門實施，而傳染病信息的發(fā)布應當由衛(wèi)計委、醫(yī)學部門與媒體合作完成。衛(wèi)計委是我國的衛(wèi)生行政主管機關，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是其職責所在?？紤]到應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科學性極強，必須由疾病控制等醫(yī)學機構的參與，鑒于應對決策對社會有著重大的直接影響，也必須依托新聞媒體進行及時正確的傳播。由于應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需要采取的不僅是衛(wèi)生檢疫等措施，在涉及到相關政府職能部門時，也必須與相關職能部門會商以共同決策。政府及其職能部門不能把該行政權力授權或者委托給與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件無關的組織或者個人來行使，只能由特定的職能部門、在其職能范圍內、運用其專業(yè)知識和相應的行政權力來行使。例如，今年春季傳染病MERS持續(xù)肆虐韓國，我國公民是否可以繼續(xù)去韓國旅游，發(fā)布警示旅游服務信息的權力在國家旅游局。當國家旅游局還沒有發(fā)出針對性的警示信息時，可以理解為我國公民至今依然可以去韓國旅游，個人作出什么樣的選擇由個人決定、個人負責，旅游公司等商業(yè)機構無權發(fā)布警示信息。從發(fā)布旅游服務警示的權力專屬國家旅游局這一點可以得知，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府權力的行使具有專屬性，即應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政權力歸屬特定主體行使。

（二）權力義務的重合性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府權力與義務有相當一部分是重合性，也可以說是政府權力與義務的同時性。例如，控制傳染源既是政府的權力（即“可以為”），也是政府的義務（即“必須為”）。政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，要在法律規(guī)定的范圍內行使相應的政府職權，即為政府所享有的權力必須充分使用；同時，又要履行相應的政府職責，即政府所要承擔的義務必須百分之百地履行。對政府而言，沒有無義務的權力，也沒有無權力的義務，權力與義務總是相伴相生的，政府依法使用權力與不得懈怠是同一個問題的兩個方面。我國《突發(fā)事件應對法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作?！钡?6條還規(guī)定“縣級以上人民政府及其有關部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍?！边@就是說，參與突發(fā)事件應對工作既是公民、法人和其他組織的義務，也是公民、法人和其他組織的權利。為應對突發(fā)事件，公民、法人和其他組織應當在力所能及的范圍內竭盡所能，政府必須行使法定的緊急應對、組織指揮、信息公開、監(jiān)測預報、后勤保障等義務。因此，政府權力不能夠放棄，只能夠依法全面行使，為官不為也要追究責任。

（三）防控措施落實的及時性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有成因多樣性、傳播廣泛性、分布差異性、后果嚴重性、危害復雜性、治理綜合性等特點。其中，不容忽視的是傳染病發(fā)病快、傳播廣、后果嚴重等特點，為此，政府既要果斷決策，更要及時落實防控措施，不能以“已經發(fā)文了”推卸責任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，就需要把還處于小范圍流行的傳染病“扼殺在搖籃之中”。防控措施的落實可以說是與病毒細菌擴散傳播的“賽跑”，在關鍵環(huán)節(jié)落后一步就等于全面失控。以往實踐中發(fā)現的問題也證明，防控措施制定得并非“不專業(yè)”，絕大多數問題都出在落實時的“不到位”。在傳染病的防控措施中，控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群是缺一不可的三大環(huán)節(jié)，任何一點疏漏都會出現前功盡棄的局面。在傳染病流行期間，防控措施的及時落實還能有效祛除公眾的恐慌心理。由于應急預案的普遍制定，政府及其職能部門一般都具有應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應能力和工作規(guī)范。但是，要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時，爭分奪秒地將應急措施、工作規(guī)范落到實處確實很不容易?？傊?，政府在制定、落實針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政措施時要具有及時性，充分貫徹行政高效的原則。

（四）高度的謹慎性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，自其發(fā)生之日起，便會影響公眾的正常生活、心理和情緒，政府針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理將直接影響社會的正常運行和公眾的生活。我國《突發(fā)事件應對法》第11條規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！憋@而易見，政府發(fā)現有突發(fā)公共衛(wèi)生事件疑似發(fā)生時，應該謹慎而為，及時發(fā)布預警或報警信息，提醒公眾注意并落實相應的防范措施。政府發(fā)布的預警信息在一定程度上會影響公眾的正常生活，同時，政府發(fā)布的預警信息可以起到穩(wěn)定人心的效果。如果政府發(fā)布的預警信息不準確，夸大了危險的程度，也會造成不必要的損失。因此，政府針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)布信息應當具有高度的謹慎性。發(fā)布某一個預警信息可能會引起某些方面活動的中斷或者停止，恢復正常狀態(tài)還要付出成本。如交通方面的限流、分流、截流，不同措施的采取將會產生不同的后果，不同的后果對城市的運行都會產生不同程度的影響。小則影響城市交通的局部正常運行，大則影響整個城市。如果限流、分流、截流措施在交通主干線上實施，甚至會影響到整個國家的正常秩序。因此，政府要謹慎地行使自己的權力，盡可能減少應急措施帶來的負面影響。

（五）適度的強制性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，總會有一部分公民成為該事件的受害者（如成為傳染病的感染者或被迫采用副作用較強的治理方式），但政府的責任在于盡可能減少受害人數和受害程度。在傳染病并不嚴重或者可以得到有效控制時，政府可以通過宣傳教育促使公眾服從；但是如果采用宣傳教育途徑不能解決應急秩序的建立，政府為了保護公眾的生命健康安全，就要采取隔離治療、隔離觀察等某些限制公民人身自由的措施。無論是隔離治療還是隔離觀察，其目的是醫(yī)學性質的，但限制人身自由的方式帶有一定的強制性。為防止傳染病的傳播，采取強制隔離等措施又是必要的局部犧牲。

在緊急狀態(tài)下，政府出于對公民根本的長遠利益的保護，可以要求公民克減部分可以克減的權利。適度的公民權利克減，在本質上是國家對公民實施特別保護所采取的特別措施。其“特別”之處，一是用適度的限制性措施實現對公民根本利益的保護；二是要求公民以暫時犧牲部分權利，實現與政府的合作。從現象上說，公民權利的克減會導致“自由”的減少，但是在本質意義上，公民權利一時、局部或者部分的權利克減是國家出于全局和長遠利益，對公民權利特殊的保護。1966年聯(lián)合國的《公民權利和政治權利國際公約》第4條第2款的規(guī)定，基本權利中的某些人權，在任何情況下不得“克減”。在緊急狀態(tài)下，一方面公民必須接受部分權利的克減，另一方面“不可克減的權利”也是國際人權公約所規(guī)定的重要概念。例如，為了保證搶險救災的順利進行，政府可以在一段時間內實行交通管制或現場封閉，目的在于防止災害蔓延和實施救災，是從根本上保護公民權益。公民應當認識到，法律規(guī)定范圍內的權利克減，是國家出于保護公民根本利益的需要，不得已而又必須采取的臨時特別措施，公民具有接受合法克減的義務。當然，要求公民作出權利克減時，政府也應當遵循比例原則。即行政機關在行使權力時，雖然有法律上的依據，也必須選擇使相對人利益受到限制或損害最小的方式進行。比例原則包括適當性原則、必要性原則、過度禁止原則三方面的內容。

以上五個方面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府權力所表現出來的特點，有其特殊性和一般性。分析政府權力運行特殊性的原因在于政府權力的行使具有“張力”，這種“張力”體現在政府的“職權清單”和“職責清單”兩個方面。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職權清單”與“職責清單”

“新形勢下創(chuàng)新和加強公共安全治理的關鍵在于調整政府與社會的關系。為此，應盡快依照‘法無授權不可為、法定職責必須為的原則，系統(tǒng)梳理政府當前承擔的公共安全職能，明確政府應當做什么，不應當做什么，為改革明確方向，制訂路線圖?！保◤堁啵骸豆舶踩卫砼c政府責任》，《行政管理改革》，2015年第一期。）

筆者贊同這一觀點，并以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，梳理政府的“職權清單”與“職責清單”。從政府職能的角度看，可以把政府的義務分成政府職權和政府職責兩個方面，政府職權是指政府因為履行特定職務而產生的權力，政府職責是因為政府履行特定職務而產生的義務。政府職能的行使既要有明確的職權邊界，也要有能力承擔相應的職責。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職權清單”

習近平總書記最近在貴州考察時強調：“要高度重視公共安全工作，牢記公共安全是最基本的民生的道理，著力堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高公共安全水平。要關心留守兒童、留守老年人，完善工作機制和措施，加強管理和服務，讓他們都能感受到社會主義大家庭的溫暖?！闭畽嗔Φ男惺故紫纫裱姓C關行使權力的一般規(guī)則，在確保合法和合理行使行政權力的前提下保證行政權力的高效運轉，而不能亂作為、不作為、慢作為。劃定政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“職權清單”，意在明確政府行使行政權力的邊界。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“職權清單”，主要包括八個方面的內容。

1.信息的發(fā)布權

信息發(fā)布權包括報告的權力、通報的權力、公告的權力，匯總起來就是信息的發(fā)布。比如，下級政府或者職能部門發(fā)現法定傳染病病例，其應該在法定時間內將該信息報告給上級機關。信息的通報并不局限于本區(qū)域內病例的發(fā)現，該病例在毗鄰地區(qū)發(fā)現同樣需要通報和公告。信息的發(fā)布其實是政府信息公開的表現形式之一。我國《政府信息公開條例》對政府應當公開的信息范圍進行了明確規(guī)定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的?！蓖话l(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，需要政府及其職能部門在合理的范圍內予以公布，因為其直接涉及公眾的切身利益，公眾具有知情權，且政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時需要公眾的參與和配合。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府及其職能部門要按照法定程序和要求履行信息的發(fā)布權。如在舉辦新聞發(fā)布會時，除了宣讀新聞通稿之外，還應當盡可能給媒體發(fā)問的機會，便于公眾通過媒體了解政府目前正在做的事情。

2.風險提示權

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有專業(yè)性，一般公眾對此可能沒有相應的知識儲備，政府及其職能部門要以風險提示的方式為公眾服務。特別需要說明的是，守法的前提是知法，合作的前提是知情。政府無權要求群眾在得不到信息的情況下“明真相”，政府信息公開的服務不到位是公眾“不明真相”的根本原因，群眾從不明真相變?yōu)槊髡嫦嗟奈ㄒ煌緩绞钦畔⒐_。所有政府官員都必須清楚地認識到，在互聯(lián)網時代任何信息都是“捂不住”的。政府信息公開稍有遲緩或模糊，就等于為謠言的滋生和傳播創(chuàng)造條件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成因、預防、風險等級等方面的知識是需要解釋的，其中，對不同風險級別要予以明確提示，不能讓公眾“蒙在鼓里”。通俗地說，2003年在我國流行SARS時是不知道“啥事”；2014年面對輸入性病例的有效控制可以說MERS是“沒事”。從2003年的不知道“啥事”，到今天的“沒事”，這要求政府及其職能部門心中要有“一把尺”，這把“尺”就是法律的準則、法律的規(guī)范、法律的制約。有了這把“尺”，才能對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險級別作出準確的度量，準確判斷風險的低、中、高等級。這都需要政府及其職能部門在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不斷更新觀念、積累經驗，以提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應對能力。

3.緊急動員權

緊急動員權，是指政府及其職能部門針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為了保障公眾的生命權、健康權，防止該突發(fā)衛(wèi)生公共事件造成的不良影響持續(xù)擴大，而臨時動員公眾為一定行為或者不為一定行為，甚至是適度限制感染者、疑似感染者人身自由的一種權力。一般來說，緊急動員是政府針對傳播速度快、波及范圍廣、損害后果嚴重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公眾所采取的臨時措施。

4.強制檢疫權

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往伴隨著疫情的蔓延。為了保障公眾的生命健康以及防止疫情的繼續(xù)擴大，政府及其職能部門根據控制疫情的需要，可以展開信息調查，或者強制申報信息、或者強制對人、對物進行檢疫。對需要進行檢疫的人和物，無論當事人或者物品所有人是否同意，檢疫是可以強制進行的。此外，還可以對特定的人、物及場所進行消毒、接種、預防性投藥等，針對特定的易感人群也可以采取群防群治措施等。

5.隔離醫(yī)學觀察等應急醫(yī)學措施的使用權

一旦突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險級別達到一定程度，政府及其職能部門要使用應急醫(yī)學措施，針對不同風險級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門所采取的應急醫(yī)學措施也要根據不同的風險級別而采取不同的應急尺度。

6.封閉、封存、銷毀受到污染的水源、食品及相關物品的權力

有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件會涉及到某種物品或食品（如毛蚶等），要明確該物品、食品需要禁止銷售、禁止食用、禁止攜帶、就地銷毀的情形和種類。特別是做好醫(yī)療廢棄物的處理，在控制傳染病蔓延中具有至關重要的作用。醫(yī)療機構每天產生大量的醫(yī)療廢棄物，某一個醫(yī)療廢棄物都是新的傳染源，一定要嚴密妥善處置，同時要加強相關從業(yè)人員防護。這是政府及其職能部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中特定物的特定處置權力。

7.封閉疫情高危場所的權力

如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險級別較高，其影響的廣度和深度都較大，那么政府及其職能部門應當考慮封閉疫情高危場所，以防止疫情擴散，并對該場所內的特定病人進行專業(yè)治療和護理。這是一種通過限制一小部分人一時的自由權，換取更多人的生命權、健康權和財產權的必要措施。此時，能夠行使該項權力的主體只能是代表國家權力的政府，其他組織和個人無權封閉疫情高危場所。

8.對違反傳染病防控規(guī)定的處罰權

針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門應當采取相應的行政措施，要求公眾遵守并配合實施。如若有人不遵守政府及其職能部門的隔離治療、隔離觀察等規(guī)定，因為其行為對社會公共安全構成隱患，政府及其職能部門可行使相應的處罰權。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的“職責清單”

隨著人類和傳染病作斗爭的持續(xù)，政府責任正在不斷加重和不斷細化。與此同時，隨著科學技術的發(fā)展，傳染性疾病的隱蔽性、耐藥性也在增強，政府的防控壓力也在增大，需要承擔更多的責任。從政府履行職責時間的角度看，政府責任包括事前責任、事中責任、事后責任；從政府責任履行的角度看，可以將政府被追究責任的行為分為不作為、亂作為、慢作為三種。即是說，政府及其職能部門在面對或者處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中如若不履行職責，或者不按照規(guī)范履行職責，或者態(tài)度消極、怠于職守，都必須承擔責任；更明確地說，政府及其職能部門沒有及時有效地履行職責也要追究責任。

以下是以公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后為例，從政府履行職責事項的角度，概括政府的“職責清單”。包括但不限于以下25項。

1.建立應急指揮中心的權力。行政機關有權建立應急指揮中心，不建立、不運行或者運行不當，均需要承擔責任。

2.對突發(fā)事件進行調查控制、醫(yī)療控制的責任。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的調查和醫(yī)療控制具有專業(yè)性和管理性，需要國家行政機關予以承擔。

3.有關物資、設備、設施、技術、人員儲備、調運的責任。政府及其職能部門要未雨綢繆，做好應急的準備。

4.財政支持的責任。政府及其職能部門應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要政府予以專項財政保證。

5.支付適當補助、保健津貼的責任。傳染病防護人員是特種部隊，是“養(yǎng)兵千日，用兵一時”的特種部隊。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疾控中心的工作人員在“公眾撤退”時反而要“逆行而上”，其身體機能和健康都會面臨疾病的威脅，政府對沖在前線的工作人員以補助及保健津貼乃理所應當。

6.對有突出貢獻人員獎勵表彰的責任。對有突出貢獻人員進行獎勵表彰，既是對其工作成果的認可、鼓勵和支持，也是對其他工作人員認真工作的一種激勵機制。

7.組織開展科學研究的責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有專業(yè)性、科學性、突發(fā)性、易變性，需要持續(xù)地在科學研究上投放經費，并培養(yǎng)、引進專業(yè)人才開展科學研究。政府在組織開展科學研究過程中，也要加強實驗室生物安全和對自主知識產權的保護。

8.對參加應急工作致病致殘死亡人員補助撫恤的責任。對參加應急工作致病、致殘、致死人員發(fā)放補助撫恤，這是政府應當承擔的人道主義責任。

9.監(jiān)測預警報告發(fā)布的責任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能發(fā)生時，政府要履行監(jiān)測預警報告發(fā)布的責任。這一責任隨著疫情的發(fā)生、發(fā)展、變化，會處于“高度敏感狀態(tài)”，對人們的信心以及社會秩序的穩(wěn)定都具有重要影響。為此，履行監(jiān)測預警報告發(fā)布的責任，最基本的要求是依據事實、實話實說。由于監(jiān)測預警報告具有很強的專業(yè)性，應當誠實地回答來自媒體的質疑和追問，不能采取“信不信由你，反正我信了”的態(tài)度。

10.預防、救治技術培訓、應急演練的責任。政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中“臨時抱佛腳”是不行的，健康教育普及、預防、救治技術培訓、應急演練責任的政府承擔需要加強，這是我們的薄弱環(huán)節(jié)。

11.設立傳染病防治?？漆t(yī)院的責任。設立傳染病防治?？漆t(yī)院不僅需要政府的行政規(guī)劃，同樣也需要衛(wèi)生部門的資源合理配置和教育部門的人才輸送，需要專業(yè)的醫(yī)院提供專業(yè)的服務。

12.推廣先進技術的責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要持續(xù)的技術開發(fā)、技術更新作為支撐，政府應推廣先進的預防、診療技術，以強化傳染病的防控能力。

13.對報告事項調查核實確證，采取必要措施的責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否確實發(fā)生，要及時核查清楚。確已發(fā)生的，及時采取防控治療措施；如未發(fā)生，則要追究謊報信息人員的責任，總結發(fā)生錯報、誤報的經驗教訓。

14.向主管部門及其世界衛(wèi)生組織通報的責任。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府及其職能部門應在發(fā)現后及時向主管部門報告，對于大型、新型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，要向世界衛(wèi)生組織通報，以提請全球予以防范。

15.建立瞞報、慢報、不報突發(fā)事件的舉報制度，并對舉報人加以保護的責任。某些人為了所謂“政績”，可能故意瞞報、慢報、不報傳染病發(fā)生的信息，為了保障公眾的知情權和生命權、健康權，應當建立舉報制度，并保護舉報人，以使其免受不當干預。

16.上級對下級督察、指導的責任。處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要不同部門之間合作協(xié)調互助，具體落實到基層政府及職能部門，上級政府及其職能部門要履行督查、指導的責任。

17.對人員進行疏散或隔離的責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，要對公共場所或者其他人口密集場所的人員進行疏散，并對確診病例進行隔離治療，對疑似病例進行醫(yī)學觀察。

18.對疫區(qū)實行封鎖的責任。對疫區(qū)實行封鎖，是防止疫情擴散的有效方式之一。鑒于某些傳染病具有人畜共患的特征，根據《中華人民共和國動物防疫法》也可以劃定一定的封鎖區(qū)域，對疫區(qū)的易感動物進行撲殺。

19.對食物、水源、相應物品采取控制設施的責任。對于傳染性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要對食物、水源、相應物品及時進行監(jiān)測、控制，并保障供應。

20.應急接種、預防投藥、群體防護措施落實的責任。實施應急接種、預防投藥、群體防護措施的目的是為了主動防范，政府要確保該項措施落實，不留死角。

21.制訂相應技術標準和規(guī)范控制措施的責任。應對公共衛(wèi)生事件要及時制訂規(guī)范檢測和診療標準，做好相關人員的教育培訓。完善傳染病防治保障政策，加大傳染病健康宣教，讓公眾自主參與到群防群治中。

22.對相關人員采取相應的醫(yī)學處置的責任。對相關人員采取如隔離、就地觀察、就地治療等醫(yī)學處置，也是防止疫情擴大的有效措施。

23.防止交叉感染和污染的責任。不及時、不恰當地處理感染者、污染物及區(qū)域，將會帶來災難性的后果，甚至該后果可能會波及全球。

24.防治知識的普及性宣傳教育的責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對必須立足長遠、面對現實，防患于未然，采取有針對性的宣傳教育措施。如我國針對艾滋病的傳播，已經正在加強青年學生艾滋病防控，教育部門將艾滋病防治知識的宣傳納入到教學內容中去，衛(wèi)計委也全力支持高等院校加強預防艾滋病的工作。

25.公安機關依法對拒絕配合醫(yī)學措施者采取強制執(zhí)行的責任。當必須采取的隔離治療、隔離觀察等措施遭到當事人拒絕，且不聽從勸導時，公安機關有義務配合醫(yī)療機構強制執(zhí)行。

（湯嘯天，上海政法學院編審、上海市法學會副秘書長。）