從國際銀行監(jiān)管的視角來解讀中國的銀行監(jiān)管政策

劉幸豪

摘 要：中國的銀行監(jiān)管體系相較于西方發(fā)達(dá)國家，尤其是美國來說仍然存在著一定的差距。因此研究西方國家的監(jiān)管政策對我國的銀行監(jiān)管體系的完善具有相當(dāng)?shù)慕梃b和參考意義。本文首先分析了中國和美國銀行業(yè)之間的差異以及美國在次貸危機(jī)后的金融體制改革措施，然后經(jīng)過對比和分析，有針對性的對我國的銀行監(jiān)管提出了對策和建議。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；中美銀行差異；對策建議

一、文獻(xiàn)綜述

中國現(xiàn)代意義上的銀行業(yè)的發(fā)展相較于西方發(fā)達(dá)國家起步較晚，美國及西歐的一些資本主義國家的銀行從英國的工業(yè)革命開始以來已經(jīng)走過了一百多年的歷程，并在這個(gè)過程中不斷探索銀行業(yè)的發(fā)展方向、完善銀行業(yè)的監(jiān)管。因此西方發(fā)達(dá)國家的銀行運(yùn)行和監(jiān)管體系相較于我國都更為成熟一些。

新中國成立以來，我國按照西方國家銀行運(yùn)行模板基本上只用了幾十年的時(shí)間就構(gòu)架了銀行業(yè)的運(yùn)行體系。但由于我國的基本國情與西方發(fā)達(dá)國家很不相同，所以我國的銀行業(yè)也有很多自身特點(diǎn)，但是在銀行監(jiān)管這一領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)仍然有許多地方值得我們借鑒。通過將我國的銀行監(jiān)管政策、方法與國際上發(fā)達(dá)國家的進(jìn)行比較，可以更好的幫助我們彌補(bǔ)差距，對我國的銀行監(jiān)管具有相當(dāng)積極的啟示意義。

二、中國與美國銀行業(yè)的差異比較

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國紐約從英國倫敦手中奪過世界金融中心手杖，并通過布雷頓森林體系以及一系列的金融改革法案逐步鞏固確定了它金融霸權(quán)。此后，美國的金融體系一直以世界標(biāo)桿的地位呈現(xiàn)在世人面前?？梢哉f，美國的金融體系就是西方發(fā)達(dá)國家金融體系的代表，因此這里也主要將我國的銀行監(jiān)管與美國進(jìn)行比較研究。

首先，美國是資本主義國家，強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)，奉行“私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”原則，所以美國所有的銀行都是私營的，甚至連美國金融體系的核心——美聯(lián)儲(chǔ)也帶有私營性質(zhì)。

與美國相反，中國是社會(huì)主義國家，國家對經(jīng)濟(jì)、金融的干預(yù)力度較大，其中表現(xiàn)最為突出直接的就是中國除民生銀行外幾乎所有的銀行都為政府控股，其監(jiān)管者也悉數(shù)為政府機(jī)構(gòu)。從世界范圍來看，中國銀行政府擁有程度最高，達(dá)到了99.45%，世界平均水平僅為29.1%，而美國則為0。[4]

一般來說，銀行政府擁有程度越高，則意味著政府對銀行的直接監(jiān)管就會(huì)更加容易，因?yàn)檎梢酝ㄟ^銀行的人事任命直接嚴(yán)格控制銀行，但長此以往難免會(huì)形成路徑依賴，造成來自市場和銀行內(nèi)部的監(jiān)管減弱，導(dǎo)致監(jiān)管政策上的單一和缺少靈活性。

三、中國和美國銀行監(jiān)管政策的比較

雖然二十世紀(jì)以來，兩次金融危機(jī)都發(fā)生在被公認(rèn)為金融監(jiān)管最為完善的美國，但這并不代表美國的美國的金融監(jiān)管政策就是完全失敗、不可取的，反而恰恰因?yàn)槊绹沁@些金融危機(jī)的直接發(fā)源地，其對金融監(jiān)管尤其是銀行監(jiān)管中存在的問題和漏洞往往有著更為直接的體驗(yàn)，因此其監(jiān)管模式和政策具有相當(dāng)大的參考意義。

（一）監(jiān)管路徑的比較

在2008年次貸危機(jī)以后，美國意識(shí)到了其銀行監(jiān)管中存在的漏洞，因此進(jìn)行了大刀闊斧的金融體制改革。

在改革以前，美國的銀行監(jiān)管路徑是雙線多頭形式，即聯(lián)邦政府和州政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)都可以對銀行進(jìn)行監(jiān)管。在聯(lián)邦層級(jí)上，由財(cái)政部下設(shè)的貨幣監(jiān)管總署對“國法銀行”（依照聯(lián)邦法律注冊的銀行）發(fā)放執(zhí)照并實(shí)行監(jiān)管職責(zé)；在州政府層級(jí)上，由各州設(shè)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對“州法銀行”（依照各州法律注冊的銀行）發(fā)放執(zhí)照并進(jìn)行監(jiān)管。貨幣監(jiān)管總署和各州設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組成了美國銀行監(jiān)管路徑的“雙線”主體。

此外，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、期貨交易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、司法部、國家信用管理局、聯(lián)邦交易委員會(huì)、州保險(xiǎn)監(jiān)管總署等機(jī)構(gòu)也都各自從自己的監(jiān)管角度依法對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，從而形成了美國銀行監(jiān)管的“多頭”。其中，又以美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為銀行的主要監(jiān)管方。

在中國，銀行監(jiān)管采用的是單線路徑。由于我國實(shí)行的并非聯(lián)邦制度，權(quán)力比較集中于中央，所以我國銀行業(yè)的執(zhí)照發(fā)放統(tǒng)一用的都是國家標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)的，對于銀行監(jiān)管來說，其也主要來自于政府。在我國，中央人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在這其中起到了主要作用，而保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)則主要對保險(xiǎn)和證券類部門的操作經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范。除此之外，我國今年剛成立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也將加入銀行監(jiān)管的行列，但由于其起步時(shí)間較晚，短時(shí)間內(nèi)可能效果不會(huì)太明顯。因此相較于美國，我國的監(jiān)管體系較為簡單的多，這也受到我國的社會(huì)主義體制和基本國情的影響。

（二）監(jiān)管模式的比較

1999年，美國通過金融服務(wù)現(xiàn)代化法案后，金融控股公司可以通過設(shè)立子公司來進(jìn)行各種金融業(yè)務(wù)，如：證券承銷、保險(xiǎn)承銷、設(shè)立投資銀行等等。但其本身并不參與這些業(yè)務(wù)，而是主要申請營業(yè)執(zhí)照，對公司集團(tuán)進(jìn)行行政管理等。針對這些金融控股公司的傘型結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予“傘形監(jiān)管者”的地位，與財(cái)政部一道審批金融控股公司的業(yè)務(wù)。在這個(gè)框架中，原有的監(jiān)管模式仍被保留，即金融控股公司的關(guān)于銀行的子公司仍由銀行監(jiān)管者監(jiān)管、經(jīng)營保險(xiǎn)的子公司仍由州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、證券公司還是由證券交易委員會(huì)監(jiān)管。

比較來看，我國的銀行主要都為國有銀行，監(jiān)管模式與美國既有差別，又有相同點(diǎn)。自從我國銀行分業(yè)經(jīng)營以來，我國一直實(shí)行的也是分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分別對銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。但是美國金融控股公司可以通過設(shè)立子公司來到達(dá)混業(yè)經(jīng)營的目的，而中國銀行目前則無法進(jìn)行類似的操作。

（三）評價(jià)

美國相較于世界上其他國家較早地建立起了比較完整、手段先進(jìn)、機(jī)構(gòu)復(fù)雜的銀行管理體系，具有法制化、透明化、規(guī)范化等優(yōu)點(diǎn)。美國的各個(gè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，分工明確，能夠比較全面及時(shí)地發(fā)現(xiàn)銀行管理中的漏洞和問題；同時(shí)這些機(jī)構(gòu)之間相互合作，但又彼此獨(dú)立，彼此制衡，能夠很好的防范權(quán)力濫用，進(jìn)而提高監(jiān)管的效率，這一點(diǎn)對于我國以政府監(jiān)管國有商業(yè)銀行為主的銀行監(jiān)管體系來說，尤其值得學(xué)習(xí)。

但同時(shí)由于美國的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，也不可避免的導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)、交叉監(jiān)管、監(jiān)管漏洞的發(fā)生，為一些金融機(jī)構(gòu)通過金融產(chǎn)品的創(chuàng)新而規(guī)避監(jiān)管創(chuàng)造了條件，2008年的次貸危機(jī)就是一個(gè)很好的例證。此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此獨(dú)立、制衡也會(huì)導(dǎo)致工作上的相互協(xié)調(diào)難度較高，也會(huì)造成一定的資源浪費(fèi)。

與美國正好相反，中國的銀行監(jiān)管體系就較為簡單的多了，各監(jiān)管部門分工也很明確。但是，隨著國家對第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度的加大以及人民幣在國際化的道路上越走越遠(yuǎn)，國內(nèi)金融市場蓬勃發(fā)展，現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和分工已經(jīng)不能滿足我國金融也發(fā)展的要求了；此外，我國政府擁有銀行程度太高，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)受政府意志控制程度太大，獨(dú)立程度較小，市場意見不能很好的反映在銀行監(jiān)管上。

四、美國銀行監(jiān)管體制改革措施

美國針對其銀行管理體系在2008年所暴露出來的問題和弊端，迅速在次年就提出了金融改革方案，并于2009年底在美國國會(huì)眾議院中獲得通過。美國的此次金融體制改革，是繼《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》以來改革規(guī)模最大、最為徹底的一次，對美國的金融發(fā)展將產(chǎn)生巨大的影響。下面來分別闡述美國的金融改革中對我國也有啟示意義的措施。

（一）調(diào)整相關(guān)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)

首先美國組建了獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)署和由財(cái)政部長、美聯(lián)儲(chǔ)主席、證監(jiān)會(huì)主席、銀行監(jiān)管署主任等為成員的“金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。前者將以前多頭保障消費(fèi)者金融利益的機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一起來，避免了消費(fèi)者利益受到侵害時(shí)各機(jī)構(gòu)相互推諉責(zé)任的情況。該機(jī)構(gòu)通過保證消費(fèi)者在接受信貸、投資、支付等服務(wù)時(shí)能夠獲得公平公正的待遇，免受合約條款的欺詐，從而提高金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，切實(shí)保障消費(fèi)者利益不受損害。后者則為國會(huì)和一些金融機(jī)構(gòu)提供金融政策建議、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等服務(wù)，并能夠引導(dǎo)不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對話、合作，解決它們之間存在的爭議和分歧。

其次美國還通過成立“全國銀行監(jiān)管署”來取代美國貨幣管理署以及美國儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局，并以此來避免多頭監(jiān)管時(shí)出現(xiàn)交叉監(jiān)管問題。其被賦予必要的權(quán)力負(fù)責(zé)對所有存款機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管，如可以要求被監(jiān)管者定期或不定期旅行報(bào)告義務(wù)、實(shí)行監(jiān)督檢查權(quán)等等。

（二）彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞

次貸危機(jī)后，美國要求所有存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參保成員都成為銀行控股公司，受到美聯(lián)儲(chǔ)的并表監(jiān)管，并且接受《銀行控股公司法》對非銀行業(yè)務(wù)的限制。同時(shí)美國還對商業(yè)公司以及商業(yè)銀行之間的人事安排、信息交流和一些經(jīng)營業(yè)務(wù)做出限制，避免商業(yè)公司對銀行決策造成過大影響，從而規(guī)避兩者之間的利益沖突和風(fēng)險(xiǎn)傳遞。這樣做不但能夠避免出現(xiàn)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼流向非銀行機(jī)構(gòu)，而且有利于銀行內(nèi)部的利益沖突和監(jiān)管問題。

（三）加強(qiáng)國際合作

美國改革方案呼吁世界各國增強(qiáng)對信貸衍生產(chǎn)品和其它產(chǎn)外衍生交易產(chǎn)品的監(jiān)管，特別是通過特別是遵從G20峰會(huì)的承諾，通過中央清算對手的運(yùn)用來改進(jìn)這一監(jiān)管，并通過國際協(xié)調(diào)與合作促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革方案還建議建立國際監(jiān)管聯(lián)盟，加強(qiáng)對國際性金融機(jī)構(gòu)的國際監(jiān)管合作。

美國還希望通過完成金融穩(wěn)定委員會(huì)的重組使其新職能制度化，從而更好地履行其職責(zé)。此外美國還建議巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提高金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)，建議國際清算銀行和金融穩(wěn)定委員會(huì)等機(jī)構(gòu)一起開發(fā)宏觀審慎工具。

五、美國銀行監(jiān)管政策對我國的啟示

（一）完善銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)

從與美國的銀行監(jiān)管體系的對比以及美國次貸危機(jī)后采取的金融監(jiān)管改革措施中可以看出，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多，過于紛繁復(fù)雜對于降低銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來說也并非是一件好事。但是和美國不同，其是銀行監(jiān)管體系中監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多，而我國則過少。此外，我國銀行監(jiān)管體系中市場因素不多，靈活性較差，仍然有進(jìn)一步的發(fā)展空間。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)增設(shè)相應(yīng)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，今年成立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)很好的開端。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不但能夠?qū)覍︺y行的隱性擔(dān)保顯性化，而且其也能作為銀行監(jiān)管的一方，進(jìn)一步加強(qiáng)對銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，使其有利于保護(hù)消費(fèi)者的利益，增強(qiáng)消費(fèi)者對金融市場穩(wěn)定的信心。鑒于我國銀行監(jiān)管方主要是政府，沒有引進(jìn)市場的力量，所以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以考慮引進(jìn)民間資本。這樣做的好處就是，使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有一定的私營性質(zhì)和盈利性質(zhì)，其若想要經(jīng)營的好，有利可圖則必會(huì)加強(qiáng)對參保銀行的全面監(jiān)管，從而提高監(jiān)管效率。此外市場能夠較銀行更先感知到系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，所以如果在銀行監(jiān)管中引進(jìn)市場因素，則對銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的事先監(jiān)管將有極大的幫助。

另一方面，我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立較差，是指它獨(dú)立于政府的能力較差，雖然都是政府機(jī)構(gòu)，但其之間的合作卻并不順暢。筆者認(rèn)為我國可以考慮建立一個(gè)由保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等等金融機(jī)構(gòu)都參與的合作性委員會(huì)，為各個(gè)機(jī)構(gòu)管理分歧、爭議提供平臺(tái)，加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的合作，為中央銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等金融機(jī)構(gòu)提供決策建議和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

（二）加強(qiáng)對金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管

美國2008年次貸危機(jī)引發(fā)的主要原因就是金融過度創(chuàng)新，而對金融創(chuàng)新產(chǎn)品，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在早期都很難認(rèn)定其責(zé)任歸屬，這就會(huì)為以后的金融市場的混亂埋下伏筆。

我國目前互聯(lián)網(wǎng)金融崛起，一些互聯(lián)網(wǎng)銀行以及一些金融公司的產(chǎn)品都帶有吸收存款的性質(zhì)，例如e租寶（前段時(shí)間因經(jīng)營問題被查處）、支付寶等等。面對互聯(lián)網(wǎng)金融的爆發(fā)式增長，銀行也開始逐漸蠢蠢欲動(dòng)。一方面，由于存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，使得中小銀行得以在平等的地位上與大型銀行競爭，同時(shí)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)行也為民營銀行的進(jìn)入鋪平了道路，未來的銀行業(yè)原有業(yè)務(wù)的經(jīng)營必然是更加殘酷激烈；另一方面，互聯(lián)金融等創(chuàng)新金融產(chǎn)品拓寬了消費(fèi)者投資渠道，從而減少了銀行存款的來源，這一點(diǎn)也使銀行業(yè)不得不整體做出改變，加入到金融產(chǎn)品的創(chuàng)新的道路上來。

這樣來看混業(yè)經(jīng)營（雖然未必是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)）是未來銀行發(fā)展的一大方向之一，這時(shí)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對？筆者認(rèn)為可以成立一個(gè)新的，專門管理金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這種方法比較簡單，目標(biāo)明確，但由于金融創(chuàng)新產(chǎn)品類別的復(fù)雜性使得其對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管能力提出了更高的要求，此外其也可能導(dǎo)致監(jiān)管交叉，重復(fù)監(jiān)管的問題；或者加強(qiáng)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，形成類似于美國的傘形監(jiān)管模式，各自對自己領(lǐng)域內(nèi)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和混業(yè)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管，但這也有可能導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的產(chǎn)生。但如果建立如上文所述的由監(jiān)管各方都參與的合作新金融監(jiān)管委員會(huì)，則可以加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的交流，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的合作，進(jìn)而規(guī)避漏洞的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)銀行監(jiān)管的國際合作

不久前國際貨幣基金組織主總裁拉加德宣布，人民幣將在2016年的10月1號(hào)為SDR一攬子貨幣的成員之一，其份額超過日元和英鎊，占比達(dá)到10.19%。這是人民幣國際化的一重大標(biāo)志性事件。隨著人民幣國際化，其影響力在世界范圍內(nèi)也將大大提升。但是同時(shí)，如果中國發(fā)生金融危機(jī)，其影響力也將會(huì)通過人民幣迅速傳導(dǎo)到世界各國。這也是為什么美國的金融危機(jī)總能影響世界經(jīng)濟(jì)而一些非世界貨幣的國家經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩卻對世界經(jīng)濟(jì)并無直接太大影響的原因之一。

此外，兩次金融危機(jī)告訴我們，一旦其發(fā)生任何一個(gè)國家都不能避免其所帶來的負(fù)面影響。因此加強(qiáng)銀行監(jiān)管的國際合作，協(xié)調(diào)各國監(jiān)管的政策的一致性和協(xié)調(diào)性就顯得十分重要了，尤其對于我國監(jiān)管者來說，人民幣已經(jīng)走向國際化，監(jiān)管者也應(yīng)該相應(yīng)地要以國際化的視角來看待銀行監(jiān)管。

雖然我國已經(jīng)采用了巴塞爾協(xié)議的大部分建議、也是國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定委員會(huì)的成員，但我國在于國際機(jī)構(gòu)的協(xié)作方面做得仍然不夠。

對于這個(gè)問題，我們首先應(yīng)當(dāng)借鑒參考發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管的法律法規(guī)，進(jìn)一步完善我國金融市場的法制化、規(guī)范化，以便增強(qiáng)國際機(jī)構(gòu)對我國金融和銀行業(yè)的認(rèn)同，方便日后國際合作上的協(xié)調(diào)與銜接。其次，我國應(yīng)該完善風(fēng)險(xiǎn)分析和監(jiān)管體系，例如建立起銀行信用評級(jí)制度和監(jiān)管指標(biāo)體系等。最后，國內(nèi)銀行監(jiān)管部門對國內(nèi)銀行資產(chǎn)流動(dòng)性、盈利水平、資產(chǎn)質(zhì)量及經(jīng)營管理能力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格考察，以此加強(qiáng)銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)管控、約束和消化能力。（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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